賈康：國企巨額留利亟需新變革

　　應在2008年已啟動運行的國有資本經(jīng)營預算框架下，較大幅度地提高國有資本經(jīng)營預算收入收繳力度和統(tǒng)籌優(yōu)化國有資本經(jīng)營預算支出的使用

　　長期以來，國有企業(yè)改革一直是中國整個經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。隨著改革深入進行，國有企業(yè)實現(xiàn)了從政府行政機關附屬物向市場主體的轉變，國有經(jīng)濟活力和競爭力明顯提升，布局和結構不斷優(yōu)化。在國民經(jīng)濟中發(fā)揮主導作用的同時，近些年國有企業(yè)運營業(yè)績不斷提升，企業(yè)收入迅猛增長。

　　財務指標體現(xiàn)的國有企業(yè)運行質量和經(jīng)營效益的提升中，其實也有一些不合理因素。最突出的是，國有企業(yè)自1994年以來，長期把稅后利潤留歸已用，不上繳或少上繳國有資產(chǎn)收益。此外，最具實力的國有企業(yè)集中在中央企業(yè)，其中又以壟斷型企業(yè)為主，企業(yè)高速成長乃至于高利潤背后，帶有與改革尚不到位相關的過度壟斷成分。

　　在存在非市場化不合理因素的情況下，國有企業(yè)收入連年大幅增長帶來國民收入分配格局中企業(yè)部門收入份額的上漲趨勢，這種上漲的一部分與尚未消除的過度壟斷因素、資產(chǎn)收益上交制度缺位因素相關，扭曲了各要素市場供給價格和收入分配合理化框架，也導致對政府部門、住戶部門(居民)收入的擠占。

　　現(xiàn)行國家與國有企業(yè)分配關系基本框架是1994年財稅制改革奠定的。為了平衡利益關系和緩解那一階段國企的普遍困難局面，當時在推動所得稅改革、取消執(zhí)行各類包稅政策時，配套了對國有企業(yè)的過渡性讓利措施，暫時下放作為國有資產(chǎn)所有者對于企業(yè)利潤的分配權利，把國有資本收益全部留歸企業(yè)。

　　國有企業(yè)稅后利潤全留的做法一直延續(xù)下來，但2007年后，實行中央層級的國有資本經(jīng)營預算制度，使之有所改變。國有資本經(jīng)營預算是新的歷史階段推動國家與國有企業(yè)利益分配關系規(guī)范化、合理化的重要途徑，體現(xiàn)了相當制度建設的進步。但是，實施以來，仍有兩個突出問題：

　　一是對于國有資本收益的收繳力度過小。2009年，中央企業(yè)(包括中央管理企業(yè)和部門所屬企業(yè))利潤高達9445.4億元，而國有資本經(jīng)營預算實現(xiàn)的收入收繳卻十分“寒酸”。中央本級國有資本經(jīng)營預算中，2007~2009年，共收取中央企業(yè)國有資本收益1572.2億元。也就是說，中央級次國有企業(yè)利潤收繳三年，集中到國庫中的，尚不足一年利潤的20%。

　　二是主體收入部分的支出方向存在偏離。十幾年來，把國有資產(chǎn)收益全留企業(yè)，區(qū)別于其他政府公共收入，形成了國有資本經(jīng)營支出準封閉運行的傾向。國有企業(yè)國家所有，政府代表行使權利，利潤由全體人民共享——這樣一些簡明的邏輯，在各種利益集團代言人的干擾下變得模糊，收入留用，如何使用，透明度很低，主要由內部人按其偏好決策，支出優(yōu)化的相關制度遠未到位。這種情況在“絕大部分收入不上繳”的現(xiàn)實格局中延續(xù)。

　　國有企業(yè)留利巨大，國有資本經(jīng)營預算支出準封閉運行，其不良影響是多方面的。這種無邊界式留讓國有收益，不僅造成政府收入減少，也帶來收入結構的扭曲，影響提供公共服務的能力；民眾也無從分享國有資本收益，收入空間、消費空間受到擠壓。更深層次則是巨大的國企利潤使用失當現(xiàn)象高發(fā)，對于市場秩序的干擾也常常為人們所逅病。

　　我們建議，應該在已啟動運行的國有資本經(jīng)營預算框架下，較大幅度地提高國有資本經(jīng)營預算收入收繳力度，統(tǒng)籌優(yōu)化國有資本經(jīng)營預算資金的使用。

　　提高收入收繳力度首先可在中央本級國有資本經(jīng)營預算層面。一是在促進壟斷行業(yè)、部門深化改革的過程中，對于現(xiàn)行的征收比例做出調整，二是擴大征收范圍，應當逐步向金融類以及部門所屬的國有企業(yè)擴展。在地方層面，也應鼓勵支持建立國有資本經(jīng)營預算制度，加強對國有資本收益的管理與上收。

　　此外，要高度重視國有資本經(jīng)營預算支出與公共財政預算體系內其他預算資金的協(xié)調呼應，統(tǒng)籌使用。

　　國有資本經(jīng)營收入本質上就是公共收入。對于國有資本經(jīng)營預算支出，要堅持“資產(chǎn)全民所有，收益全民所用”的大原則。收益不僅可用于社會保障，而且必要時可以經(jīng)過法定程序，也用于其他公共財政導向的支出。在這種預算體系之內統(tǒng)籌協(xié)調的前提下，還可以配之以安排中央、省級財政更為有力的自上而下轉移支付，使地方特別是欠發(fā)達區(qū)域分享國有企業(yè)所創(chuàng)造的利潤，更好地解決民生問題。