穩房價須根治“土地財政”依賴癥
時間:2011-05-31 10:31 來源：《經濟參考報》
目前樓市調控已步入關鍵期。一方面，調控政策不斷收緊“加碼”的預期愈來愈強；另一方面，市場呈“膠著”狀，房價尚未出現實質性下降。筆者認為，樓市調控已進入對地方政府的考驗期，作為調控的最終實施者，地方政府的執行力關乎調控成敗。而要使各地政府能認真貫徹中央的調控要求，則需要根治“土地財政”依賴癥。
房地產市場上，行政力量與市場主體，甚至行政力量之間的博弈一直延續。此前幾輪調控，效果不盡如人意，很重要的原因在于對地方政府壓力不夠，很多地方對中央的樓市調控政策虛與委蛇，出臺的具體舉措多是隔靴搔癢。
中央出臺的調控政策在地方層面遭到“軟性抵抗”并非偶然。因為地方政府對“土地財政”的留戀和對G D P的追求依然存在，必然會想盡辦法“呵護”本地樓市，這在各地出臺的樓市調控地方版細則和房價控制目標等政策中得到具體體現。地方政府患上“土地財政”依賴癥，是因為土地出讓金全額納入地方基金預算管理，是不折不扣的“錢袋子”。2010年，全國土地出讓金總額高達2.7萬億元，比上年猛增七成，其中北京、上海等城市的土地出讓金都在千億元以上。
地方政府對“土地財政”的依賴還有著深層次的體制性原因。一方面，因為土地制度方面的設計缺陷，使得地方政府實際上集土地供給者、監管者、經營者于一身，直接導致了地方政府的“賣地”沖動，這是生成土地財政的主要內因；另一方面，財稅體制不合理，地方政府的財權與事權不匹配，也是誘發“土地財政”的重要根源。有統計顯示：實行分稅制后的十年，地方的財政收入占國家財政總收入平均為48%，但財政支出占國家財政總支出平均為70%。地方財政收入占全國財政總收入比重不斷減少的同時，支出比重卻不斷加大，這讓地方政府對“土地財政”欲罷不能。
需要指出的是，“土地財政”是不可持續的，過度“以地生財”害處多多。一個城市的建設用地總量是有限的，一旦賣完，后續的財政開支就得不到保證。尤其是在調控持續高壓態勢下，過熱的土地市場降溫已成必然，這也使得土地收入很難成為穩定的財源。有媒體報道稱，今年前四個月，北京、上海、深圳等城市土地出讓金收入同比減少超過三成，北京更是大幅減少55%。
筆者認為，讓房價“穩中有降”已是大勢所趨，地方政府應利用近期樓市成交降溫、土地收入下降這一時機，擺脫對“土地財政”的深度依賴。
當然，讓地方政府在短期內完全擺脫對“土地財政”的依賴不太現實，但應充分認識到進行一系列相關改革已成必然之舉。一方面，可以考慮在財權與事權相適應、財力與事權相匹配的導向下，加快構建地方主體財源“十二五”期間可以考慮通過房產稅、資源稅等增加地方政府財力；另一方面，應強化和優化中央、省兩級自上而下的轉移支付制度，建立地方財力保障制度。此外，應完善預算管理改革，進一步轉變政府職能，加強公共管理職能，弱化直接抓經濟建設的職能，最終使地方政府的財力與事權相適應、相匹配。這既是行政管理體制改革的迫切要求，也是轉方式、調結構、惠民生的一條路徑。
房地產市場上，行政力量與市場主體，甚至行政力量之間的博弈一直延續。此前幾輪調控，效果不盡如人意，很重要的原因在于對地方政府壓力不夠，很多地方對中央的樓市調控政策虛與委蛇，出臺的具體舉措多是隔靴搔癢。
中央出臺的調控政策在地方層面遭到“軟性抵抗”并非偶然。因為地方政府對“土地財政”的留戀和對G D P的追求依然存在，必然會想盡辦法“呵護”本地樓市，這在各地出臺的樓市調控地方版細則和房價控制目標等政策中得到具體體現。地方政府患上“土地財政”依賴癥，是因為土地出讓金全額納入地方基金預算管理，是不折不扣的“錢袋子”。2010年，全國土地出讓金總額高達2.7萬億元，比上年猛增七成，其中北京、上海等城市的土地出讓金都在千億元以上。
地方政府對“土地財政”的依賴還有著深層次的體制性原因。一方面，因為土地制度方面的設計缺陷，使得地方政府實際上集土地供給者、監管者、經營者于一身，直接導致了地方政府的“賣地”沖動，這是生成土地財政的主要內因；另一方面，財稅體制不合理，地方政府的財權與事權不匹配，也是誘發“土地財政”的重要根源。有統計顯示：實行分稅制后的十年，地方的財政收入占國家財政總收入平均為48%，但財政支出占國家財政總支出平均為70%。地方財政收入占全國財政總收入比重不斷減少的同時，支出比重卻不斷加大，這讓地方政府對“土地財政”欲罷不能。
需要指出的是，“土地財政”是不可持續的，過度“以地生財”害處多多。一個城市的建設用地總量是有限的，一旦賣完，后續的財政開支就得不到保證。尤其是在調控持續高壓態勢下，過熱的土地市場降溫已成必然，這也使得土地收入很難成為穩定的財源。有媒體報道稱，今年前四個月，北京、上海、深圳等城市土地出讓金收入同比減少超過三成，北京更是大幅減少55%。
筆者認為，讓房價“穩中有降”已是大勢所趨，地方政府應利用近期樓市成交降溫、土地收入下降這一時機，擺脫對“土地財政”的深度依賴。
當然，讓地方政府在短期內完全擺脫對“土地財政”的依賴不太現實，但應充分認識到進行一系列相關改革已成必然之舉。一方面，可以考慮在財權與事權相適應、財力與事權相匹配的導向下，加快構建地方主體財源“十二五”期間可以考慮通過房產稅、資源稅等增加地方政府財力；另一方面，應強化和優化中央、省兩級自上而下的轉移支付制度，建立地方財力保障制度。此外，應完善預算管理改革，進一步轉變政府職能，加強公共管理職能，弱化直接抓經濟建設的職能，最終使地方政府的財力與事權相適應、相匹配。這既是行政管理體制改革的迫切要求，也是轉方式、調結構、惠民生的一條路徑。
編輯:馬迪
