烏克蘭危機(jī)中止了有關(guān)北約何去何從的辯論，明確了北約的角色定位和發(fā)展方向

　　 9月4日至5日，北約峰會在英國威爾士舉行。英國首相卡梅倫在致歡迎詞時說，“我們相聚在聯(lián)盟歷史上關(guān)鍵的時刻”由于烏克蘭危機(jī)，北約正面臨一場嚴(yán)峻考驗。峰會的舉行也吸引了全世界更廣泛關(guān)注。

　　 24年前，在民主德國并入聯(lián)邦德國，華沙條約組織瓦解的前夕，北約曾在英國召開峰會，發(fā)布了《倫敦宣言》，宣布調(diào)整北約戰(zhàn)略，宣稱不再將華約組織的成員國“視為對手”，宣告“將同所有歐洲國家一起，共同創(chuàng)造歐洲大陸的和平”，北約轉(zhuǎn)型之路由此啟程。

　　 24年后的今天，北約即將結(jié)束在阿富汗的行動，在這場有史以來歷時最長、規(guī)模最大的域外軍事干預(yù)之后，北約疲態(tài)盡顯，意興闌珊，但當(dāng)前烏克蘭危機(jī)愈演愈烈，歐洲大陸烽煙再起，回歸英國的北約峰會將目光再度聚焦到歐洲。一時間，“北約重返歐洲”成為人們熱議的話題。

　　 然而，北約此番輪回絕非倦鳥歸林，迷途知返，事實上，北約雄心未泯，在強(qiáng)調(diào)“看家護(hù)院”的同時，持續(xù)推進(jìn)改革，繼續(xù)行進(jìn)在靈活化、全球化的轉(zhuǎn)型之路上。

　　 “舊棋局”新弈法

　　 如果說北約轉(zhuǎn)型意味著尋找新任務(wù)、吸納新成員、拓展新功能，那么烏克蘭危機(jī)拉回了北約“東張西望”的目光，阻滯了北約吸收新成員的步伐，逼迫北約重拾傳統(tǒng)大國博弈對抗的軍事能力，“舊棋局”新弈法帶來新變化，無疑對北約轉(zhuǎn)型進(jìn)程形成了沖擊，構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

　　 首先，烏克蘭危機(jī)促使北約重新回歸集體防御的“本職工作”。冷戰(zhàn)結(jié)束后，北約不再把大體承襲前蘇聯(lián)“衣缽”的俄羅斯視為主要威脅，隨著“9·11”事件的爆發(fā)，北約的目光跨越地中海，投向兩河流域、投向帕米爾高原，甚至投向了太平洋。北約2010年新版的“戰(zhàn)略概念”規(guī)定了三大任務(wù)，即集體防御、危機(jī)管理與合作安全。不僅賦予了危機(jī)管理、合作安全與集體防御同等重要的地位，而且鑒于反恐行動的現(xiàn)實需要和成為“全球公域”（Global Commons）安全主宰的理想，北約注意力和資源逐漸向危機(jī)管理與合作安全傾斜，集體防御頂著北約最具威懾力武器的名號，實則倍受軍費(fèi)削減、軍隊裁撤、軍備老化等煎熬。

　　 但是，烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，北約重新“發(fā)現(xiàn)”了集體防御的重要性。在北約看來，俄羅斯之所以敢“鯨吞”克里米亞，是因為烏克蘭不受集體防御——即“第五條款”的保護(hù)。假如在與俄羅斯的邊境線駐有北約軍隊，即使是象征性的，也將使俄心生忌憚，因為俄一旦與之發(fā)生沖突，將面臨北約集體防御之劍的懲罰，而這意味著俄將與北約占絕對優(yōu)勢的軍力對抗。盡管過去五年來，北約的軍費(fèi)開支下降了20%，俄羅斯增加了50%，但是北約軍費(fèi)開支之和仍是俄羅斯的十倍，在北約看來“普京現(xiàn)在咄咄逼人的表現(xiàn)，讓人覺得軍費(fèi)開支像是倒過來一樣”，這是北約不能容忍的。因此，增加北約集體防御的存在感和威懾力勢在必行。

　　 其次，烏克蘭危機(jī)使北約冷靜看待吸納新成員的進(jìn)程。冷戰(zhàn)結(jié)束后，北約迅速開始了東擴(kuò)的進(jìn)程。從1999年到2009年，經(jīng)過三波東擴(kuò)，吸納了12個中東歐新成員國，北約發(fā)展成為擁有28個成員國，近9億人口，軍費(fèi)開支占全球軍費(fèi)總額60%的超級軍事集團(tuán)。2008年，北約盡管推遲了吸納烏克蘭和格魯吉亞的計劃，但承諾兩國加入北約的進(jìn)程將來必定實現(xiàn)。

　　 北約輕松寫意的東擴(kuò)忽視了俄羅斯越來越緊張的情緒，輕視了普京一再發(fā)出的嚴(yán)厲警告。普京治下的俄羅斯致力于實現(xiàn)其大國復(fù)興的夢想，而囊括了烏克蘭的歐亞同盟則是其不可或缺的一環(huán)。如果烏克蘭加入北約，不僅莫斯科距離北約邊境將由冷戰(zhàn)時期的1800公里縮減至不足500公里，俄羅斯失去戰(zhàn)略緩沖地帶，而且俄大國復(fù)興夢將成為一場永遠(yuǎn)的夢。俄羅斯與西方將走上無法妥協(xié)的永久對抗之路。

　　 烏克蘭危機(jī)中，俄羅斯出兵克里米亞讓北約意識到了問題的嚴(yán)重性。而一旦烏克蘭、格魯吉亞獲得“第五條款”的成員國特權(quán)，將使得其他成員國履行集體防御義務(wù)的責(zé)任大為增加，因此，北約一再強(qiáng)調(diào)“成員國資格并不是福利慈善事業(yè)，不能隨便施舍”，北約秘書長拉斯穆森在此次峰會的記者招待會上也一再聲明，北約在吸收烏克蘭和格魯吉亞的問題上“沒有時間表”，而且絕非短期內(nèi)能完成的目標(biāo)。

　　 再次，烏克蘭危機(jī)使北約重新審視傳統(tǒng)軍事能力建設(shè)。北約2010年峰會通過的新戰(zhàn)略概念在安全評估方面，認(rèn)為北約遭到傳統(tǒng)軍事攻擊的可能性不大，而大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散以及網(wǎng)絡(luò)攻擊等新威脅的風(fēng)險上升，因此，推進(jìn)“反導(dǎo)”系統(tǒng)建設(shè)提升威懾力，運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)綜合性的危機(jī)管理手段，積極開展國際合作成為北約應(yīng)對新威脅的主要途徑。歐洲各國紛紛裁撤軍隊數(shù)量、削減常規(guī)軍事武器，致使北約在大國對抗的傳統(tǒng)軍事領(lǐng)域的能力遭到削弱。

　　 以至于，當(dāng)俄羅斯以迅雷不及掩耳之勢奪取克里米亞時，北約根本來不及做出反應(yīng)，暴露了其軍事能力方面的短板。英國議會防務(wù)委員會經(jīng)過長達(dá)數(shù)月的調(diào)研，提交報告指出，北約在指揮和管理結(jié)構(gòu)上存在嚴(yán)重缺陷，缺乏預(yù)警能力，軍隊預(yù)備性不夠，不足以應(yīng)對俄羅斯這樣的對手。

　　 北約“戰(zhàn)略機(jī)遇期”?

　　 如果說“阿富汗任務(wù)”的結(jié)束引發(fā)了北約對其發(fā)展前景的焦慮和轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的評估，那么烏克蘭危機(jī)則使北約重拾自信，其目標(biāo)層次趨于明確、敵友關(guān)系得以梳理，提升軍事能力的決心得以貫徹，北約轉(zhuǎn)型走出了“觀望迷茫期”，迎來了合理發(fā)展的“戰(zhàn)略機(jī)遇期”。

　　 第一，歐洲自身及其周邊安全將成為北約優(yōu)先關(guān)注的目標(biāo)。首先是歐洲本土的安全問題，拉斯穆森稱：“俄羅斯對烏克蘭的干涉是自冷戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的安全威脅”。北約副秘書長則承認(rèn)，原本以阿富汗行動后續(xù)問題為議程的本屆峰會，由于烏克蘭危機(jī)，“峰會的焦點明顯轉(zhuǎn)移了”。

　　 事實上，阿富汗“看守”總統(tǒng)卡爾扎伊甚至都沒有出現(xiàn)在峰會之上。而北約峰會期間則專門舉行了與烏克蘭的特別會議。美國總統(tǒng)奧巴馬參加峰會之前先訪問了愛沙尼亞，并與波羅的海三國舉行會談，重申美國的防御承諾，警告俄羅斯不要染指波羅的海。

　　 其次，對成員國構(gòu)成威脅的國際安全問題。2014年6月，北約政策專家組根據(jù)安全形勢的變化提出了“雙重支柱”的方案，即一方面關(guān)注歐洲成員國的集體防御，另一方面關(guān)注涉及成員國國際環(huán)境穩(wěn)定的共同安全。在北約峰會召開前夜，“伊斯蘭國”又“處決”了一名美國記者，伊拉克問題立即成為了峰會的焦點議題之一。拉斯穆森強(qiáng)調(diào)，北約支持成員國幫助伊拉克打擊“伊斯蘭國”的行動，如果收到來自成員國的請求，北約也將提供助力。這表明，北約不會輕易放棄域外干預(yù)行動，但也不會輕易卷涉其中。

　　 第二，盡管北約東擴(kuò)的進(jìn)程將放緩，但北約的盟友及伙伴關(guān)系的劃分將更為清晰。顯然，在北約眼中，俄羅斯已不再是真正的戰(zhàn)略伙伴。雖然拉斯穆森一再強(qiáng)調(diào)北約堅持1997年與俄羅斯簽訂的“基礎(chǔ)條約”，不會將俄羅斯視為敵人，但事實上北約已認(rèn)定俄為當(dāng)前最大威脅來源，對俄羅斯的遏制將提升至冷戰(zhàn)結(jié)束以來的最高層級。在俄周邊地區(qū)的北約軍事活動將益發(fā)頻繁，北約用衛(wèi)星圖片解釋俄軍隊“入侵”烏克蘭表明對俄監(jiān)控和宣傳戰(zhàn)志在必得，法國總統(tǒng)奧朗德在參加北約峰會前夕宣布停止向俄交付兩艘“西北風(fēng)”兩棲登陸艦，則意味著任何與俄的軍事合作都無法再維持。此前北約與俄羅斯形如雞肋的“伙伴關(guān)系”自此了結(jié)。

　　 北約內(nèi)部盟國則重獲團(tuán)結(jié)。峰會上，“新歐洲”防俄、遏俄的聲音得到充分重視，“舊歐洲”不再提與俄修好的倡議，在行動上與美國保持一致，在軍費(fèi)開支上也將做出妥協(xié)。對美而言，繼續(xù)使用一個趁手的工具總比重新打造一個新工具成本要低得多，因此，北約仍將是美國的戰(zhàn)略支柱之一。

　　 與此同時，北約與其他伙伴國的關(guān)系也將更為密切。瑞典、芬蘭將為協(xié)防東歐提供幫助，亞太四個伙伴國將與北約發(fā)展更為默契的軍事合作，22個北約伙伴國將成為助力北約全球化的有效網(wǎng)絡(luò)。

　　 第三，北約軍事能力將得到改善，軍事“現(xiàn)代化”問題被迅速提上議事日程，此次峰會通過的《戰(zhàn)備行動計劃》以“想駐多久駐多久”的文字游戲繞開了此前與俄羅斯的“君子協(xié)議”，實現(xiàn)了在東歐的事實上的永久駐軍，同時縮短了北約快速反應(yīng)部隊的反應(yīng)時間，從數(shù)周縮短至數(shù)天，提高了快速反應(yīng)能力，而由英國率先建立的“聯(lián)合遠(yuǎn)征軍”模式則有效提高了決策效率，指明了北約軍事結(jié)構(gòu)的改革方向，此外，加大軍費(fèi)投入、加強(qiáng)武器研發(fā)、增加聯(lián)合演習(xí)等等一系列舉措，將使北約成為更具機(jī)動性和威懾力的部隊，擁有“名副其實”的軍事戰(zhàn)爭能力。

　　 總之，烏克蘭危機(jī)中止了有關(guān)北約何去何從的辯論，明確了北約的角色定位和發(fā)展方向。雖然短期內(nèi)它可能會放緩北約走向全球的腳步，牽扯北約對外干預(yù)的精力，但是從長遠(yuǎn)看，不失為北約檢視自身能力不足的一個機(jī)會。如若北約通過“修練內(nèi)功”、整合盟國內(nèi)部資源，提升伙伴國能力，強(qiáng)化全球網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對俄羅斯的徹底遏制，北約可能形成真正駕馭全球安全的能力。

　　 當(dāng)然，目前而言，北約離這一成功轉(zhuǎn)型的目標(biāo)仍然十分遙遠(yuǎn)，過程面臨曲折多變的危險。一方面，俄羅斯不會坐以待斃，必將有所行動。北約峰會之前，俄羅斯就接連拋出針對北約協(xié)防烏克蘭的新戰(zhàn)略和七點停火建議，意圖打亂北約峰會的步驟，將來俄羅斯的長久對抗可能將北約拖入另一個泥潭。另一方面，北約陣營當(dāng)前團(tuán)結(jié)一致的動力一旦弱化，即來自俄羅斯的威脅不再嚴(yán)重，難保北約重新陷入爭吵之中，一系列改革的軍費(fèi)開支將難以為繼，轉(zhuǎn)型之路前途多棘。□（陳旸 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院歐洲所）