一個超高空心化率的地區如何“聚心”

　　——河北省張北縣“空心村”治理的探索

　　我國歷來是農業人口大國。據國家統計局數據，2020年城鎮常住人口為9億多人，占總人口63.89%，這個比例在1978年時僅為17.92%。城鎮化率提高的同時，越來越多人口與資源轉移到城市，在部分農村出現了空心化現象。

　　農村的空心化，主要是指農村的人力、生產等各種社會資源大量外流，造成農村勞動力結構失衡以及人口年齡結構不合理，導致了村莊外延的異常膨脹和村莊內部的急劇荒蕪，內生發展動力嚴重不足，進而形成了村莊空間形態上空心分布狀況，引發了留守兒童、空巢老人、土地利用率低、環境凋敝、安全隱患以及矛盾糾紛等大量社會和經濟問題。基于此，中國農村空心化問題逐漸成為國家治理，尤其是基層治理中關注的重要現象。

　　近年來，河北省“空心村”治理引起了較為廣泛的關注。2018年河北省政府開展的摸底調查顯示，農村空心化程度驚人，空置率在50%以上的村莊有1037個，其中張家口有942個，占了90%，這使得張家口成為“空心村”治理的主戰場。張北縣屬于張家口“空心村”典型地區。該縣2020年總人口37.2萬，其中農業人口29.5萬，縣域條件較差，由此帶來自然條件、生產條件欠缺情況下的季節性和長期性村莊空置化，同時由于市場化的自然選擇、認知偏差、內力缺失等因素造成資源、耕地、宅基地等閑置浪費，導致了“超高空心化率”。全縣366個行政村，以農宅空置率大于等于50%的標準，“空心村”有188個(其中原貧困村114個)，涉及5.78萬戶、14.9萬人。農宅空置率在30%到50%的村有29個。

　　2018年8月，張北縣全面啟動了“空心村”治理工作，當時面臨著空心村數量多、農宅空置率高、人口流失量大、基礎資源落后等挑戰。“空心”不僅體現在空間、經濟和資源上，最大的隱憂是人心的缺失，向心力的弱化、凝聚力的減少、創造力的單薄會產生更為嚴重的政治、社會以及心理上的后果。因此，治理的過程就是一個找心、收心、聚心的過程。

　　同意搬遷率必須達到95%

　　尊重村民意愿，在村民中凝聚共識，對于“空心村”治理推進與完善至關重要。張北縣的“空心村”治理始終堅持以村民為中心的理念，將治理政策與村民意愿形成高度融合。

　　首先，摸底掌握村民各種期望和訴求，圍繞“空心率”和“拆遷同意率”，讓村民在搬遷問題上起決定作用。以同意搬遷率95%為標準確定搬遷村，如果低于這個比例，村莊不予拆除。其次，張北縣通過反復研究確立了易地新建、聯村并建和就地整治三種治理模式。對自然條件惡劣、生態環境脆弱的“空心村”實施易地新建，原村莊拆除復墾；對空置率較高、距離縣城和中心鎮較遠、絕大多數村民不愿外遷的“空心村”實施聯村并建；對區位優勢明顯、產業基礎較好、文化底蘊深厚、旅游資源豐富的“空心村”實施整治提升。最后，張北縣立足“三公開”讓群眾放心搬，即政策方案公開，最大限度保證群眾知情權、參與權；安置過程公開，堅持一把尺子量到底；安置結果公開，充分接受監督，基于此形成村民放心搬的凝聚力，并在此基礎上推動村民更加緊密地圍繞共同發展的目標努力。

　　迄今為止，張北縣188個“空心村”中，完成易地新建模式110個，聯村并建模式14個，整治提升模式64個，凝聚共識的同時也精細化地對應了差異化生存搬遷需求。

　　重建村民對于原鄉的熱愛與信心

　　為“空心村”治理中生活空間轉移的村民創造一個新家園，推動新生活的開啟，對于村民有序轉換生產方式和提升建設家鄉主動性而言至關重要。在“空心村”治理過程中，張北縣強調轉變從“輸血”到“造血”的發展策略。

　　首先，充分調動市場力量作為戰略合作者實施“空心村”治理項目，2018年以來，先后引進了河北港口、際源橋梁、中通建工、張農集團等市場主體，參與“空心村”治理。市場運作治理的邏輯主要包括就近打造鄉村旅游或者發展新型業態，這有利于實現不同年齡階段村民的就業需求與發展目標。

　　其次，進一步優化縣域產業結構、激發經濟發展動能，為塑造村民為家鄉做貢獻的信心創造平臺環境。通過“空心村+產業扶貧”，結合自身條件發展新能源、大數據、有機食品加工、生態旅游四大產業，推進農村新型社區、工業園區、現代農業園區“三區”同建，尤其強調就近建設，在加強勞動力與產業集聚的有效銜接的基礎上，釋放農村土地進行二次規劃利用，探索出新的產業和機會促進鄉村振興。

　　最后，通過多種方式保障村民搬遷后的收入與發展，為建立新環境中村民的主人翁精神提供基礎保障。讓村民通過土地流轉收“租金”，通過入股分紅賺“股金”，通過就近就業掙“薪金”。基于此，張北縣把更多資源下沉到“空心村”，累計投資1.12億元在集中安置點建成北上崗箱包廠、億農凈菜加工廠等7個項目，提供就業崗位2450個。通過鄉村振興與產業轉型為村民創造新經濟發展環境，重建村民對于原鄉的熱愛與信心，這是填補“空心”的根源所在。

　　常住人口實現了正增長

　　為生活空間轉移和生產方式轉變的村民構建新的社區環境并激發新的社會活力，對于促進村民身份轉變與調動基層活力而言至關重要。張北縣“空心村”治理從面向以生存為主的需求，到面向發展需求，再到面向成長需求，都與人民對美好生活的向往同步升級。尤其注重新的社會環境融入，基于靈活性社會治理讓群眾安心變“市民”。

　　張北縣形成五級管理服務機制，從基層治理體系層面保障“空心村”治理環境構建的穩定性與持續性，尤其注重機構建設推進社區營造，比如建立居民活動中心、就業服務中心等，讓有勞動能力的村民搬遷到縣城集中安置后辦理城鎮戶口，享受與城鎮居民同等的教育、醫療、社保等保障政策和公共服務。

　　此外，著重進行“空心村”治理后期的人居環境質量改善，為村民構建新的生活環境。圍繞“硬化、綠化、亮化、美化”等整治人居環境，配套建設幼兒園、小學、社區醫院、管理服務中心4大附屬公共服務設施，加強安置點水、電、路、氣及垃圾治理、污水處理等基礎設施建設，建設一批教育、衛生、文化體育、養老、殯葬以及商業網點等公共服務設施，確保搬遷群眾住得舒心。

　　截至2020年，張北縣188個“空心村”全部完成治理，新建安置區和聯建點全部完成建設，舊村拆遷復墾工作也基本完成。共建共治共享的社會治理新格局逐步形成，由此帶來了社會活力的不斷增強，外出人員逐步回流，據2021年最新統計，其常住人口實現了正增長，這是治理成效最有說服力的數字。

　　張北縣對“空心村”的治理體現出高效性、全面性、平穩性和持續性，從“治村”到“治心”，做好搬遷前后重塑村民信心、激發村民熱情以及促進村民融入的各項工作，就是持續性聚心之舉。

　　從張北的治理實踐來看，面對農村空心現象，應當逐步探索形成“精細到人、深入到心”的治理之道。我國城鎮化和鄉村振興是以人民為中心而不是以特定人口為對象，是一個面向全部人民卻又尊重個人差異化需求的過程，從未簡單忽視市場化、工業化和城市化發展規律下衍生的諸多治理問題。黨和政府堅持執政為民，為精細化與人性化的治理提供了強大的政治基礎；完備的基層治理體系為工作開展提供了空心化治理效能的保障；對于人民對美好生活向往的正視和推進，為“空心村”治理提供了適配性和持續性的發展方向。

　　面向未來，我國在治理“空心村”中可以進一步發揮“制度-體系-戰略”上的獨特優勢，繼續完善“精細到人、深入到心”的治理機制，從而形成從“空心”到“聚心”的治理路徑。

　　(中國行政管理學會課題組供稿)

　　傅知微 鎖利銘 來源：中國青年報