邁出決定性步伐
——十一屆全國人大二次會議一年來立法回眸

　　2010年2月26日，十一屆全國人大常委會第十三次會議表決通過了《中華人民共和國國防動員法》，這是全國人大常委會一年來行使職權的最新成果。

　　“今明兩年是形成中國特色社會主義法律體系的關鍵時期，立法工作的任務艱巨而繁重。要進一步加強和改進立法工作，確保到2010年形成中國特色社會主義法律體系。”這是全國人大常委會委員長吳邦國2009年6月27日在十一屆全國人大常委會第九次會議閉幕會上所說的。

　　回顧過去一年，全國人大常委會的立法特點可以簡稱為堅持“兩手抓”，一是抓緊制定在法律體系中起支架作用的重要法律，二是集中力量開展法律清理工作，正確處理權力與權利、前瞻性與可操作性、穩(wěn)定性與變動性的關系，努力在形成中國特色社會主義法律體系上邁出決定性步伐。

　　按照以形成中國特色社會主義法律體系為目標、以提高立法質(zhì)量為重點的立法工作思路，全國人大常委會在過去一年邁出了堅實的腳步：全國人大常委會議事規(guī)則（修改）、郵政法（修訂）、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法、統(tǒng)計法（修訂）、人民武裝警察法、駐外外交人員法、海島保護法、可再生能源法（修改）、侵權責任法、國防動員法、著作權法（修改）等11件法律頒布實施，受到社會各界的肯定。記者注意到，心系百姓、以人為本，成為立法工作的鮮明特色。

　　從細節(jié)完善中國根本政治制度

　　2009年4月舉行的全國人大常委會會議對全國人大常委會議事規(guī)則進行了修改，這也是議事規(guī)則實行20多年來首次進行修改。

　　人民代表大會制度是我國根本政治制度。全國人大常委會是全國人民代表大會的常設機關，是最高國家權力機關的組成部分。隨著人民代表大會制度的不斷發(fā)展和完善，常委會議事規(guī)則也需要進行適當修改完善。

　　從議事規(guī)則修正案看似細微的細節(jié)修改中，人們可以清晰地感受到其中蘊含的重大意義。“議事規(guī)則是人民代表大會制度中的程序性規(guī)定。它的修改是從程序上對全國人大常委會議事進行規(guī)范，同時也是人民代表大會制度的進一步完善。”列席這次常委會的全國人大代表、上海市人大常委會副秘書長林蔭茂說。

　　為了便于常委會討論議事，議事規(guī)則修正案對在常委會會議上發(fā)言的要求、安排等予以明確，增加規(guī)定：“常務委員會全體會議或者聯(lián)組會議安排對有關議題進行審議的時候，常務委員會組成人員要求發(fā)言的，應當在會前由本人向常務委員會辦事機構提出，由會議主持人安排發(fā)言順序。”

　　“有的常委委員提出，為了提高議事效率，在分組會議上保證常委會組成人員都有發(fā)言時間，也應當對每次發(fā)言的時間有所限制。”全國人大常委會法工委副主任李飛說。

　　據(jù)此，議事規(guī)則修正案修改為：“在全體會議上的發(fā)言不超過十分鐘；在聯(lián)組會議和分組會議上，第一次發(fā)言不超過十五分鐘。第二次對同一問題的發(fā)言不超過十分鐘。”

　　“分組會議上，有時候發(fā)言的人一展開講就占用很長的時間，而且發(fā)言內(nèi)容也逐漸‘跑題’。”全國人大常委會委員、山東大學校長徐顯明說，議事規(guī)則首次對分組會議的發(fā)言時間進行了明確規(guī)定，限制了發(fā)言時長。通過規(guī)則的修改，給參會的所有人發(fā)言的機會，保障了每個人的發(fā)言權利，而且可以有效防止發(fā)言“跑題”。

　　對現(xiàn)行200多件法律全面“體檢”

　　有法律專家認為，立法重心由制定新法轉(zhuǎn)向修改現(xiàn)行法律，是一個國家法律體系走向成熟的標志。

　　十一屆全國人大常委會在2009年6月和8月的兩次會議上表決通過了《關于廢止部分法律的決定》和《關于修改部分法律的決定》。

　　歷時一年多的法律清理工作主要解決法律中的“硬傷”，經(jīng)過反復研究論證，需要廢止和修改的法律共67件，其中建議廢止的8件，建議修改的59件、141條。

　　《城市街道辦事處組織條例》是1954年第一屆全國人大常委會第四次會議表決通過的。50多年來，城市街道辦事處的設置、人員構成和職能權限發(fā)生了很大變化，該條例的規(guī)定明顯不適應當前經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。在這次法律清理中它被立法機關廢止。

　　“中國的法制進程很快，不可避免地存在一些立法質(zhì)量不高的‘劣法’、‘笨法’。如果要形成一個成熟的有中國特色的法律體系，就必須對這些不發(fā)揮作用或限制社會發(fā)展的法律進行一次大規(guī)模清理。”北京大學法學院教授周旺生有所期待。

　　全國人大常委會法制工作委員會主任李適時說，改革開放30年來，我國立法工作成績卓著，已基本形成的中國特色社會主義法律體系總體上是科學的、統(tǒng)一的、和諧的。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和改革的不斷深化，有些法律規(guī)定已明顯不適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，有些相互不盡一致、不夠銜接，有些操作性不強，需要在提高立法質(zhì)量的前提下，一手抓法律制定，一手抓法律清理。

　　根據(jù)全國人大常委會有關部署，有關方面對我國現(xiàn)行200多件法律進行了全面清理，提出近2000件清理意見和建議。

　　正是在國家立法機關嚴謹細致、緊鑼密鼓地深入研究、廣泛征求意見基礎上，法律清理工作成效顯著。這次大規(guī)模的法律清理又被人們稱為法律“體檢”。

　　李適時在介紹清理工作特點時說，這次法律清理的重點，放在早期制定的與經(jīng)濟社會發(fā)展特別是社會主義市場經(jīng)濟要求明顯不適應的，以及法律之間明顯不一致、不協(xié)調(diào)的突出問題上，主要解決法律中的“硬傷”。對已明顯不適應現(xiàn)實要求，基本上不適用的法律予以廢止；對有些法律條文中明顯不適應社會主義市場經(jīng)濟和經(jīng)濟社會發(fā)展要求的規(guī)定進行修改；對法律之間前后不一致、不銜接，適用立法法“后法優(yōu)于前法、特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”等法律適用規(guī)則仍難以解決適用問題的規(guī)定進行修改。

　　有法律專家分析，要形成中國特色社會主義法律體系，就必須有一定數(shù)量的法律。而在社會主義法律體系基本形成的前提下，提高立法質(zhì)量理應成為立法工作的最終關注重點。而要提高立法質(zhì)量，就必須要對現(xiàn)行法律進行清理。這既是一個必然的邏輯推理，又是象征著我國立法價值取向深刻轉(zhuǎn)型暨提升我國法制品質(zhì)的“立法新生態(tài)”形成的必經(jīng)之路。

　　法典化程度是衡量社會法律制度成熟的標志，有利于法律制度的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，減少和避免法律沖突。集大成的法典，比分散的立法更具基本框架性和穩(wěn)定性，也更具統(tǒng)一性和一致性。

　　全國人大常委會法工委副主任信春鷹表示，“成熟和比較完善的法律領域可以法典化”。

　　法典化也稱法律編纂，是指立法主體在法的清理和匯編的基礎上，將現(xiàn)存同類法或同一部門法加以研究審查，從統(tǒng)一的原則出發(fā)，決定它們的存廢，對它們加以修改、補充，最終形成集中統(tǒng)一、系統(tǒng)的法。

　　法學界的一個共識是，法典化的基本條件，一方面是該領域社會關系已經(jīng)穩(wěn)定，另一方面是該領域的法律制度已經(jīng)成熟。

　　在這一體系中，要以憲法典和民法典為基礎。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，私法的比重和作用將明顯提高，民法典應成為我國法典化體系中不可缺少的基礎之一。

　　城鄉(xiāng)擬按相同比例選舉人大代表

　　人民是國家的主人，一切權力屬于人民。選舉權和被選舉權是人民行使國家權力的重要標志。從間接選舉到直接選舉，從等額選舉到差額選舉……

　　選舉法的修改完善記錄了我國人民民主不斷擴大和深入的發(fā)展歷程。

　　2009年10月和12月，全國人大常委會已兩次審議的選舉法修正案草案規(guī)定：取消城鄉(xiāng)差別，一步到位實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。

　　1953年制定的選舉法，對農(nóng)村和城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定。根據(jù)我國現(xiàn)行相關法律，每96萬農(nóng)村人口選舉1名全國人大代表，每24萬城市人口選舉1名全國人大代表，農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口比例為4∶1。

　　從8∶1、4∶1到1∶1，在城鄉(xiāng)選舉人大代表人口比例變化的背后，反映的是中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的歷史變遷，是中國穩(wěn)步推進社會主義民主政治的不懈努力。

　　李適時對此表示，這“有利于更好地保證城鄉(xiāng)人民享有平等的選舉權，進一步調(diào)動全體人民的積極性和創(chuàng)造性，發(fā)展社會主義民主政治，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和促進社會和諧”。

　　我國各級人大已經(jīng)歷了十幾屆選舉，積累了豐富的經(jīng)驗，社會主義民主政治建設和法制建設取得巨大成就，一步到位實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，客觀條件已經(jīng)具備，是可行的。

　　選舉權是公民基本的政治權利。選舉權的平等是政治平等的基礎。

　　十七大報告提出“逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”這樣的建議，解決“城鄉(xiāng)公民選舉權不平等”問題，這對完善人民代表大會制度具有重要價值。

　　人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大代表則構成了各級國家權力機關的組織細胞。等量的人口產(chǎn)生等量的代表，這是選舉權平等原則的直接體現(xiàn)。

　　應當說，實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，是我國社會主義民主政治發(fā)展的一大舉措和重大進步。

　　實現(xiàn)城鄉(xiāng)選舉權平等，自然是中國走向民主的重要一步，但還要與整個人大制度的改革相結合，與整個政治體制改革的進程相互協(xié)調(diào)。

　　2010年3月，十一屆全國人大第三次會議將審議和表決這部選舉法修正案草案。(記者 毛磊)

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