黨國(guó)英 中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員

　　胡星斗 北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

　　鄭風(fēng)田 中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授

　　加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。 胡錦濤

　　議題 戶籍制度改革

　　上學(xué)、高考、就業(yè)、醫(yī)保……一系列的公共福利附加，使得原本薄薄的一紙“戶籍”，成了農(nóng)村與城市之間的一道鴻溝，也成了不同城市市民自由遷徙的障礙。近年來，由戶籍制度引發(fā)的矛盾與爭(zhēng)論越來越多，戶籍制度改革的呼聲，也愈發(fā)強(qiáng)烈。胡錦濤總書記在十八大報(bào)告中提出，要加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

　　戶籍制度改革，常常被專家稱為改革的堅(jiān)冰區(qū)，改革難點(diǎn)在哪兒？有什么思路或路徑可循？專家建議，戶籍制度改革應(yīng)先淡化戶籍附帶的公共福利，并實(shí)行綜合配套改革，分步將農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化。今天的“改革議題”專版，我們關(guān)注戶籍制度改革。

　　現(xiàn)狀問題

　　全國(guó)2.71億人口人戶分離

　　今年1月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)稱，去年全國(guó)人戶分離的人口為2.71億。人戶分離人口指的是居住地和戶口登記地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致、且離開戶口登記地半年以上的人口。在2.71億人戶分離人口中，流動(dòng)人口為2.3億。流動(dòng)人口指人戶分離人口中不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口。

　　中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英說，城鎮(zhèn)化本是發(fā)展趨勢(shì)，但人口進(jìn)城的推進(jìn)，卻被早已不合時(shí)宜的戶籍制度，以及與這個(gè)制度相伴隨的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)不均等所阻礙。

　　黨國(guó)英稱，戶籍制度不改，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就沒有真正歸宿，轉(zhuǎn)移就不穩(wěn)定，這將使我國(guó)農(nóng)民不能分享城鎮(zhèn)化利益，使中國(guó)社會(huì)裂痕不斷擴(kuò)大，最終將使中國(guó)發(fā)展陷于停滯。

　　北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授胡星斗表示，戶籍制度對(duì)個(gè)體的影響表現(xiàn)在多個(gè)方面：父母和子女分離，產(chǎn)生大量留守兒童；如果子女隨遷，不僅上學(xué)多交錢，還要回原籍高考；醫(yī)療方面，農(nóng)村是合作醫(yī)療，在城市看病不能報(bào)銷；低保、養(yǎng)老等社會(huì)保障，購房、購車等權(quán)利，都得不到保障。這一系列的不方便，將引發(fā)社會(huì)矛盾的加劇。

　　胡星斗稱，現(xiàn)有的戶籍制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公民社會(huì)相矛盾，嚴(yán)重阻礙社會(huì)發(fā)展。他說，戶籍制度本質(zhì)上是管控型社會(huì)的產(chǎn)物，把農(nóng)民固定在土地上，把城市居民固定在各自的城市。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)卻要求人口流動(dòng)，人力資源要通過市場(chǎng)來配置。而公民社會(huì)更要求人與人之間平等。要真正做到“市場(chǎng)配置資源”，實(shí)現(xiàn)各種資源要素的合理聚合與自由流動(dòng)，戶籍改革勢(shì)在必行。

　　改革難點(diǎn)

　　地方不積極源自財(cái)政壓力

　　改革的呼聲已持續(xù)多年，為何一直推進(jìn)緩慢？改革的巨大成本，以及既得利益的可能調(diào)整，讓地方政府回避改革。

　　胡星斗教授稱，國(guó)家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國(guó)不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，戶籍制度改革遭遇不少地方官員的反對(duì)。從2001年國(guó)務(wù)院戶籍改革文件下發(fā)，到2011年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，都提出地級(jí)市以下市區(qū)全部放開戶籍制度，但是落實(shí)不好，原因就在于一些地方政府的反對(duì)。

　　中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田稱，地方政府反對(duì)的原因，是戶籍制度改革將帶來巨大的財(cái)政壓力，如上海等大城市有超過千萬的流動(dòng)人口，解決這些人的戶籍問題，當(dāng)?shù)卣�府需要多提供千萬人口的教育、就業(yè)等社會(huì)保障支出，資源明顯不夠。而長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)，外來人口比本地人口還多，當(dāng)?shù)卣�府肯定反�?duì)戶籍制度改革。

　　中國(guó)社科院發(fā)布的藍(lán)皮書指出，今后20年內(nèi)，中國(guó)將有近5億農(nóng)民需要實(shí)現(xiàn)市民化，人均市民化成本為10萬元，為此至少需要40萬億-50萬億元的成本。并且，這是不計(jì)入通脹、只計(jì)入城市福利的保守?cái)?shù)字。

　　胡星斗表示，如果真要給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安置工作，解決低保、小孩上學(xué)、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等問題，恐怕人均幾十萬元的成本都打不住。

　　“改革最核心的內(nèi)容，其實(shí)不是制度設(shè)計(jì)的調(diào)整，而是利益的調(diào)整。改革越往后推越不利，風(fēng)險(xiǎn)也越大。”胡星斗稱，中央的改革決心很重要。

　　改革思路

　　逐步剝離戶籍附帶公共福利

　　鄭風(fēng)田教授說，改革是一個(gè)逐步推進(jìn)的過程，一步到位取消戶籍制度不現(xiàn)實(shí)，那就逐漸淡化戶籍制度，先淡化與之配套的政策。比如在北京，辦理護(hù)照、簽證已經(jīng)不用回原籍，可在居住地辦理。

　　目前改革戶籍制度最大的難點(diǎn)，是大城市存在高考紅利。鄭風(fēng)田教授表示，高考與戶籍應(yīng)慢慢脫鉤，比如以后孩子在大城市上學(xué)，只要你在這個(gè)城市工作一定年限，即可就近入學(xué)，如果從小在大城市上學(xué)，可在這里參加高考等。

　　有調(diào)查顯示，目前與戶籍掛鉤的個(gè)人權(quán)利有20多項(xiàng)，涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等各個(gè)方面，其他還包括義務(wù)兵退役安置政策和標(biāo)準(zhǔn)、交通事故人身損害賠償?shù)取?/p>

　　胡星斗教授主張建立國(guó)民信息系統(tǒng)，代替戶籍制度管理人口，相當(dāng)于建立一種人口登記制度，然后再分步走，分年限讓外來人口取得本市的各種待遇，比如3年、5年、10年分別是一種待遇，將這些待遇與戶籍剝離開來，而與勞動(dòng)、就業(yè)等信息聯(lián)系起來。

　　胡星斗教授稱，很多人擔(dān)心，一旦將公共福利與戶籍剝離，大量外來人口會(huì)涌向大城市，“市場(chǎng)是一個(gè)調(diào)節(jié)的過程，如果人太多，工作不好找，房?jī)r(jià)太高，他們自然又會(huì)離開。”他說，福利待遇是分年限給的，并不是一步到位，戶籍制度改革不會(huì)引發(fā)遷徙潮。此外，中國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了某種程度的自由遷徙，“想來的多數(shù)都已經(jīng)來了，并不是你不給福利保障他們就不來。”

　　戶籍制度土地制度聯(lián)動(dòng)改革

　　另一種改革思路支持徹底的綜合配套改革，分步將農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化。這是將戶籍制度改革與城鄉(xiāng)一體化聯(lián)動(dòng)的改革措施。

　　胡星斗教授表示，中央應(yīng)該對(duì)外來人口多的城市進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼或者財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，使得這些城市有改革的積極性。

　　鄭風(fēng)田教授稱，土地不能轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)富，是戶籍制度改革與城鄉(xiāng)一體化的阻礙之一。農(nóng)民進(jìn)城之后，實(shí)際上多數(shù)時(shí)候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢生活，同時(shí)又不敢放棄農(nóng)村的土地，但土地并不能給他們帶來太多收益，所以出現(xiàn)大量“空心村”。

　　他認(rèn)為，對(duì)于外來人口多的城市，可以給外來人口解決戶籍等相關(guān)福利，讓外來人口擁有住房，而他們?cè)谠�籍的土地由�?guó)家有償收回。同時(shí)，中央根據(jù)收回土地的指標(biāo)，給解決農(nóng)民戶籍城市一定的建設(shè)用地指標(biāo)。也就是說，將戶籍制度改革與土地制度改革也聯(lián)動(dòng)起來。

　　黨國(guó)英研究員稱，要把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市社會(huì)保障系統(tǒng)，以攻克城市基本公共服務(wù)全覆蓋的核心難題，一是要靠政府調(diào)整公共財(cái)政政策，把確立社會(huì)公平作為財(cái)政工作的首要目標(biāo)；二是要通過勞資關(guān)系的調(diào)整，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動(dòng)條件，提高其收入水平；三是實(shí)施正確的人口布局政策，給中小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展開辟更大空間，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分散流動(dòng)。

　　黨國(guó)英研究員表示，以上幾方面工作雖然有一定難度，但并非不可克服。從一些地方改革實(shí)踐看，只要改革決心大，目標(biāo)明確，又有配套改革措施跟進(jìn)，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有條件做好城市基本公共服務(wù)全覆蓋工作，欠發(fā)達(dá)地區(qū)也能實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。我國(guó)各地情況千差萬別，歷史包袱輕重也有所不同，克服這一改革難題在有的城市會(huì)慢一些，但全國(guó)大部分地區(qū)完全有可能在5年左右的時(shí)間里基本完成這一改革任務(wù)。

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