“考駕照為什么一定要參加駕校培訓(xùn)？其實(shí)這有可能是違法的。”1月28日，在上海市十四屆人大一次會(huì)議松江團(tuán)分組討論時(shí)，上海市人大代表、華東政法大學(xué)教授金可可建議上海市人大依法對(duì)相應(yīng)主管機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行合法性審查，若認(rèn)定為違法，則應(yīng)依法取消以駕校強(qiáng)制培訓(xùn)為駕駛證申請(qǐng)條件的規(guī)定，允許個(gè)人自行申請(qǐng)考試、申請(qǐng)駕照，從而避免出現(xiàn)大量違法具體行政行為。

　　就在一周前，南京市民小蘇向南京市玄武區(qū)人民法院遞交了起訴書(shū)，狀告南京車(chē)管所行政不作為。起因就是小蘇到南京市車(chē)管所申考駕照，卻被以必須先通過(guò)駕校培訓(xùn)為由拒之門(mén)外。根據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，小蘇是由其有30多年駕齡的舅舅錢(qián)先生教會(huì)開(kāi)車(chē)的，在小蘇申請(qǐng)考試被拒后，錢(qián)先生多次找南京市車(chē)管所交涉，對(duì)方給了他一張《首接責(zé)任通知單》：根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》及《江蘇省機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)伺嘤?xùn)管理辦法》第22條規(guī)定，學(xué)員應(yīng)當(dāng)參加駕培經(jīng)營(yíng)者的培訓(xùn)。

　　錢(qián)先生認(rèn)為，公安部的《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》對(duì)申請(qǐng)人的條件做了明確規(guī)定，只要符合規(guī)定的年齡和身體條件，持本人身份證和醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具的有關(guān)身體條件的證明，都可以到車(chē)管所進(jìn)行申領(lǐng)駕照的考試。沒(méi)有任何法律規(guī)定，申請(qǐng)人必須要經(jīng)過(guò)駕校培訓(xùn)，才能報(bào)名。

　　金可可說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，按照車(chē)輛管理機(jī)關(guān)的做法，機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證及其考試的申請(qǐng)，須由申請(qǐng)人通過(guò)其駕校提出，個(gè)人自行申請(qǐng)參加機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證考試的，不予受理，“顯然，是將駕校培訓(xùn)作為申請(qǐng)駕駛證的強(qiáng)制前置要件。”

　　金可可專門(mén)向大會(huì)提交了一份書(shū)面意見(jiàn)。意見(jiàn)指出，以駕校強(qiáng)制培訓(xùn)為駕駛證申請(qǐng)條件的規(guī)定沒(méi)有法律依據(jù)，違反了《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定和基本精神，侵犯公民了基本權(quán)利。

　　金可可告訴記者，現(xiàn)有法規(guī)均未規(guī)定駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度，按《道路交通安全法》第19條第2款，“申請(qǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院公安部門(mén)規(guī)定的駕駛許可條件；經(jīng)考試合格后，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)發(fā)給相應(yīng)類別的機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證。”可見(jiàn)，對(duì)于駕駛證此種行政許可，該法規(guī)定的許可條件有二：一是須考試合格，二是符合國(guó)務(wù)院公安部門(mén)的駕駛許可條件。

　　而按2013年1月1日實(shí)施的公安部《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（公安部令第123號(hào)）第11-20條規(guī)定的各類駕駛證許可條件，均未要求申請(qǐng)人須參加駕校培訓(xùn)，其中第18條更是明確申請(qǐng)駕照僅須提供申請(qǐng)表、身份證明和身體條件證明。可見(jiàn)，該規(guī)章中并未含有駕校強(qiáng)制培訓(xùn)之要求。

　　金可可認(rèn)為，《行政許可法》第4條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”因此，上海市主管機(jī)關(guān)的上述做法，無(wú)法可依，違反本條規(guī)定。此外，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》（國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào)）明確規(guī)定：“沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。”因此要求駕校強(qiáng)制培訓(xùn)的做法，顯然違反該規(guī)定。

　　金可可還認(rèn)為，按《行政許可法》第16條第3、4款的規(guī)定，唯有法規(guī)、規(guī)章，才有權(quán)在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定，且不得增設(shè)違反上位法的許可條件。現(xiàn)主管機(jī)關(guān)以駕校培訓(xùn)作為申請(qǐng)駕駛證之強(qiáng)制要件，一無(wú)法規(guī)、規(guī)章作為依據(jù)，二增設(shè)了違反上位法的許可條件，顯然屬于違法行政行為。

　　另外，按《行政許可法》第54條，若行政許可旨在賦予公民特定資格，依法應(yīng)舉行國(guó)家考試的，“不得組織強(qiáng)制性的資格考試的考前培訓(xùn)”。金可可認(rèn)為，機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的頒發(fā)，屬于行政許可；其雖未必屬于該條所稱之“提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)”許可，但該法對(duì)需要考試的行政許可，基本精神是禁止組織強(qiáng)制培訓(xùn)，顯無(wú)疑義。此外，若對(duì)更為嚴(yán)格的特定職業(yè)之許可，不得組織強(qiáng)制培訓(xùn)，對(duì)于駕駛證申請(qǐng)的一般許可，應(yīng)更不得組織強(qiáng)制培訓(xùn)，此為“舉重明輕”的必然結(jié)論。

　　金可可認(rèn)為，將駕校培訓(xùn)作為申請(qǐng)駕駛證的強(qiáng)制要件，限制了市民對(duì)駕駛培訓(xùn)方式的選擇權(quán)，造成駕校供方市場(chǎng)，甚至催生某種程度的行業(yè)壟斷，影響行業(yè)的規(guī)范、健康發(fā)展；而因市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，駕校不必注重培訓(xùn)質(zhì)量，實(shí)際上也往往不注重培訓(xùn)質(zhì)量，對(duì)交通安全尤為不利；此外，駕校為獲得或者保留培訓(xùn)資格，必須與主管機(jī)關(guān)保持良好關(guān)系，從而為權(quán)力尋租提供平臺(tái)，容易滋生腐敗問(wèn)題；還會(huì)導(dǎo)致駕校培訓(xùn)費(fèi)用不透明、不合理的增長(zhǎng)，增加民眾費(fèi)用支出、加重其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。依法取消駕校強(qiáng)制培訓(xùn)后，主管機(jī)關(guān)應(yīng)把好考試關(guān)，并加強(qiáng)監(jiān)督，保障道路交通安全，相關(guān)主管機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)路面管控，嚴(yán)禁無(wú)駕照者在公路上“練技術(shù)”，同時(shí)應(yīng)開(kāi)辟專門(mén)訓(xùn)練場(chǎng)地或路段，作為公眾駕駛學(xué)習(xí)用地，或開(kāi)放現(xiàn)有駕駛員教考基地、降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，供民眾在家人或朋友的幫助下學(xué)習(xí)駕駛技術(shù)。（記者 周凱）

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