“復(fù)婚不準(zhǔn)操辦酒席”“雙方均為再婚的不準(zhǔn)操辦酒席”“違者禮金一律‘沒收’”……這些限定性極強(qiáng)的規(guī)定是貴州某縣的縣委辦公室、縣政府辦公室印發(fā)的規(guī)范管理縣轄區(qū)內(nèi)所有城鄉(xiāng)居民操辦酒席的“紅頭文件”,文件一經(jīng)曝出,引發(fā)質(zhì)疑。

　　管人管事的地方性“紅頭文件”應(yīng)該怎么制定?地方在規(guī)范“紅頭文件”中有何舉措?記者日前采訪了法學(xué)專家和地方政府法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人。

　　名叫“規(guī)范”不規(guī)范

　　頭頂“紅頭”濫用權(quán)

　　由于文首列有紅色字樣的機(jī)關(guān)名稱、文尾蓋著公章,“紅頭文件”在公眾印象中有著很強(qiáng)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。貴州省政府法制辦審查與編譯處處長王琴介紹:“‘紅頭文件’是俗稱,其中行政規(guī)范性文件占很大比重,這也是政府公共政策的主要表現(xiàn)形式。”

　　中國政法大學(xué)法治政府研究院副教授曹鎏說,行政規(guī)范性文件(簡稱“規(guī)范性文件”)的內(nèi)涵和外延,目前國家沒有統(tǒng)一的界定。通常在實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的,且在效力位階上低于行政規(guī)章的非立法性文件,可視為規(guī)范性文件。能否納入規(guī)制范圍,關(guān)鍵要看其對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)益是否直接產(chǎn)生影響,對(duì)上述主體是否有實(shí)際約束力。“一些法律往往需要具體的規(guī)定來落實(shí),各地執(zhí)行機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況會(huì)針對(duì)上位法制定具體標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范性文件就起著細(xì)化執(zhí)行規(guī)則等作用。”

　　然而,近年來一些地方發(fā)布的“紅頭文件”隨意任性,被網(wǎng)民吐槽。浙江某市出臺(tái)的文件中,根據(jù)企業(yè)畝產(chǎn)效益綜合評(píng)價(jià)對(duì)企業(yè)作出分類,在沒有法規(guī)依據(jù)的前提下,對(duì)低效類企業(yè)作了很多禁止性規(guī)定;湖北某市衛(wèi)計(jì)委官網(wǎng)向市直機(jī)關(guān)事業(yè)單位發(fā)出公開信,呼吁年輕同志從我做起,年老的同志要教育和督促自己的子女帶頭響應(yīng)“全面二孩”號(hào)召,文件抬頭列著該市總工會(huì)、團(tuán)市委、市婦聯(lián)、市教育局、市衛(wèi)計(jì)委等8個(gè)單位以及文件號(hào),并在結(jié)尾加蓋8個(gè)單位公章。該文件在政府部門官網(wǎng)公布4天后被撤下。

　　曹鎏的課題組在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),各地對(duì)規(guī)范性文件的概念認(rèn)識(shí)不同、把握不一。“有的地方將所有行政機(jī)關(guān)制定的文件都納入規(guī)范性文件的范疇,在制定執(zhí)行時(shí)就可能出現(xiàn)各種問題。”

　　不規(guī)范的重新改

　　不合法的及時(shí)清

　　如何把規(guī)范性文件規(guī)范起來?按照要求,要把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。

　　貴州省政府法制辦日前接到企業(yè)反映,遵義市政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)管理規(guī)定和公共資源交易管理暫行辦法等兩項(xiàng)規(guī)范性文件涉嫌違反招投標(biāo)法。經(jīng)審查,文件確實(shí)存在違反招投標(biāo)法的規(guī)定,同時(shí)還發(fā)現(xiàn)其他市州也存在此類情況,貴州省法制辦及時(shí)要求涉事市州自行糾錯(cuò),保障了相關(guān)權(quán)利主體的合法權(quán)益。

　　據(jù)王琴介紹,規(guī)范性文件的合法性審查主要包括前置審查和備案審查。前置審查方面,2014年以來,貴州省法制辦共對(duì)187件以省政府以及省政府辦公廳名義出臺(tái)的規(guī)范性文件草案進(jìn)行了合法性審查,向起草部門提出意見建議294條。此外,共審查各市(州)政府、省直各部門報(bào)備案的規(guī)范性文件716件,對(duì)其中114件提出了審查建議。

　　對(duì)規(guī)范性文件中的大量“存量”,特別是一些“僵尸文件”,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》專門就清理規(guī)范等作出規(guī)定,要求“2017年年底前,有關(guān)部門和地方政府要完成對(duì)現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的清理工作,清理結(jié)果向社會(huì)公布。”

　　記者注意到,多地多部門開始進(jìn)行清理工作,對(duì)規(guī)范性文件“大掃除”,相關(guān)清理結(jié)果和目錄也陸續(xù)在官方網(wǎng)站公布。

　　在貴州,2015年以來已對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行了一次全面清理和兩次專項(xiàng)清理。目前專項(xiàng)清理工作已全面完成,全面清理工作正在進(jìn)行中。2016年3月,貴州省法制辦印發(fā)工作規(guī)則,要求規(guī)范性文件兩年一清,建立規(guī)范性文件清理長效機(jī)制。

　　“有些規(guī)范性文件設(shè)定的措施不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn),容易給權(quán)力尋租留下空間,誘發(fā)腐敗問題。”王琴說,清理主要針對(duì)規(guī)范性文件中違法提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、違規(guī)設(shè)定優(yōu)惠政策等規(guī)定。同時(shí)要清理沒有法律法規(guī)依據(jù)的規(guī)定。此外,還要解決規(guī)范性文件與上位法規(guī)定相互“打架”的問題。

　　概念界定須厘清

　　源頭嚴(yán)控質(zhì)和量

　　規(guī)范性文件太多太濫,給清理工作帶來很大麻煩,“隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,規(guī)章和規(guī)范性文件的發(fā)布數(shù)量較多,所涉及的內(nèi)容較廣,文件體系龐雜,因此在清理工作中還存在對(duì)規(guī)范性文件性質(zhì)界定不清,清理遺漏的情況。”王琴說。

　　曹鎏通過評(píng)估發(fā)現(xiàn),與規(guī)章相比,各地行政規(guī)范性文件的數(shù)量普遍較為龐大,在各級(jí)行政機(jī)關(guān)公布的規(guī)范性文件目錄中,有一大部分規(guī)范性文件是為了貫徹落實(shí)法律法規(guī)規(guī)章的要求。

　　“當(dāng)上位法已經(jīng)有了清晰明確的規(guī)定時(shí),重復(fù)大量制定規(guī)范性文件是否有必要?”曹鎏建議,建立行政規(guī)范性文件制定的事前審查機(jī)制,在制定環(huán)節(jié)提高具體的門檻,從立法的必要性、“成本效益分析”等方面在源頭控制行政規(guī)范性文件的數(shù)量。

　　按照《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》要求,實(shí)行制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一印發(fā)制度。

　　“統(tǒng)一編號(hào)”意味著行政規(guī)范性文件制定程序啟動(dòng)時(shí),由政府法制部門統(tǒng)一賦予編號(hào),取得編號(hào)方才取得合法制定行政規(guī)范性文件的資格。曹鎏說:“在制定前,對(duì)于缺乏立法必要性基礎(chǔ)或有重復(fù)規(guī)定的文件建議不予編號(hào)、不予制定,就會(huì)有效提高規(guī)范性文件的質(zhì)量、嚴(yán)控?cái)?shù)量。”

　　此外,曹鎏建議采用專欄方式推進(jìn)行政規(guī)范性文件立法全過程的透明度:地方政府應(yīng)當(dāng)盡快在其官網(wǎng)上建立行政規(guī)范性文件平臺(tái)或?qū)��?對(duì)制定中和實(shí)施后的行政規(guī)范性文件實(shí)行目錄和文本的動(dòng)態(tài)化、信息化管理。