除利益堅冰 破機制藩籬

事業單位改革，健步邁向公益性

本報記者 趙 兵

　　“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”習近平總書記在黨的十八大中外記者見面會上，面對13億中國人民作出莊嚴承諾。這份美好生活有著更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境、更豐富的精神文化生活……承載這些重要使命的正是廣泛分布在教育、科技、文化、衛生等領域的各類事業單位。

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央要求深入推進政企分開、政事分開，推進事業單位分類改革，將事業單位改革和公益事業發展引入嶄新的歷史階段。

　　作為全面深化改革的重要組成部分，事業單位改革根本目的是促進公益事業發展、不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務需求。這是一項龐大的系統工程，要破除的是制約公益事業發展的體制機制障礙，要解決的是事業單位在管理體制、機構編制、財政投入、人事制度、收入分配、養老保險等方面的深層次問題。

　　5年來，中央編辦、財政部、人社部等部門密切配合，精心組織指導，教育、科技、文化、衛生、新聞出版等部門按照“分業推進”的原則，繼續深化行業體制改革。各地區各部門牢固樹立“四個意識”，根據中央明確的方向、主要任務和目標要求，加強組織領導，狠抓貫徹落實，扎實推進事業單位改革。

　　清理規范、正名歸類，夯實事業單位改革基礎

　　事業單位是在計劃經濟條件下形成的，經過多年的運行和發展，有的任務已經萎縮，有的設置分散、規模過小，有的職責相近、重復設置，有的長期大量空編，有的早已名存實亡。改革的第一步，就是清理規范。經過專項攻堅，通過撤并整合機構、核減空余編制，解決了一些機構設置和實際運行中存在的突出問題，進一步摸清了事業單位的“家底”，規范了編制管理，優化了資源配置。

　　清理規范之后，還要“正名歸類”，才能“正本清源”。只有把事業單位類別定準，才能有的放矢地創新體制機制。

　　科學分類，是事業單位改革的前提。經過梳理甄別，將現有承擔行政決策、行政執行、行政監督職能的事業單位劃入行政類，將完全由市場配置資源、從事生產經營活動的劃入經營類，將從事公益服務的劃入公益類。通過科學分類，事業單位實現了準確定位、正名歸類。

　　通過分類，不屬于公益服務的行政類、經營類被劃分出來，為推進政事分開、事企分開，行政類回歸機關、經營類走向市場打下了基礎。同時，公益類也被細分為公益一類、公益二類，明確了兩種類型的不同定位，為實施差異化管理奠定了基礎。

　　改革必須堅守“財政供養人員只減不增”。結合事業單位分類，各級機構編制部門采取多種減編控編措施，不僅將機構編制總量嚴控在2012年底的基數內，而且進一步撤并了機構、精簡了編制。

　　試點先行、政事分開，切實規范政府職能

　　多年來，事業單位承擔行政職能，不符合公益服務的定位，政事不分、機構重疊、職責交叉、效能不高等問題比較突出，在一定程度上增加了審批環節、延長了審批流程。

　　承擔行政職能事業單位改革，自然成為分類明確后推進的第一項重點改革。由于以往行政體制改革重在政府機構，對承擔行政職能事業單位基本沒有觸及，沒有現成的樣板可以借鑒，難度可想而知。

　　這是一次迎難而上的跋涉，更是一次啃硬骨頭的自我革命。

　　為穩妥起見，中央決定先行試點，在總結經驗基礎上逐步推開。經過反復研究，最終確定環保部、交通部、水利部作為中央試點部門；江蘇、安徽、廣東、寧夏在省、市、縣三級開展試點，其他省在市縣兩級試點。

　　各試點地區和部門結合簡政放權和推行政府權力清單，對行政職能進行清理，取消下放了一大批行政審批事項，進一步簡化辦事環節，降低企業、群眾辦事成本，平均每個試點縣清理的職能任務多達500項。

　　推動行政職能回歸，按照改革試點要求，政府直屬事業局、部門所屬事業單位承擔的行政許可、行政裁決等行政職權劃歸了行政機構，堅持能轉職能的不轉機構，確需轉的整合為內設機構。

　　中央一級，環境保護督察、珠江水系航運行政管理、水文行業管理等行政職能回歸了行政機關。以環保職能改革為例，這次改革試點，在環保部增設國家環境保護督察辦公室的基礎上，又統籌考慮將6個區域環保中心由事業單位轉為派出行政機構，同時下放督企職能，強化了對地方黨委政府的督察，實現從“督企”到“督政”的轉變，進一步增強了環保督察能力。

　　地方試點地區，對承擔行政職能事業單位的職能進行了系統的梳理，將所有承擔行政職能事業單位納入改革試點范圍。改革試點將行政職能剝離回歸行政機構，約2/3的試點單位承擔的行政職能劃歸了行政機構，約1/3的試點單位轉為了行政機關的內設機構。如寧夏在全區范圍內開展試點，試點單位中，只轉職能不轉機構的達到一半以上。

　　同時，統籌推進行業改革，住建、交通、水利、農業等重點行業結合行業體制改革，將行政職能劃歸行政機構，優化整合現有公益類事業單位，統籌執法力量，推進行政執法機構綜合設置。中央編辦、交通部聯合印發了地方交通行業改革試點有關問題的意見，提出了明確的思路和要求。

　　通過改革試點，各地理順了體制機制，進一步完善職能配置、優化組織結構、提高行政效能，促進了國家治理體系和治理能力現代化。

　　分步推進、事企分開，營造公平競爭環境

　　事業單位中，有些是從事生產經營活動的，如賓館、招待所、咨詢中心等，多數是在計劃經濟體制下建立起來的。這些單位普遍存在管理體制不順、競爭意識不強、運行機制不活、國有資產使用效率不高、經濟效益總體較差等問題，戴著事業單位的“帽子”，享受事業和企業兩種體制的便利，既削弱了事業單位的公益屬性，也影響了市場公平競爭。

　　為解決這些問題，經營類事業單位改革重在推進事企分開，把應由市場配置資源的經營活動交給市場。2016年11月，中央決定把經營類事業單位改革納入全面深化改革的大盤子，統籌推進。

　　改革路徑科學與否，直接決定改革的成敗。針對經營類事業單位不同情況，中央明確區分情況，分步推進改革，經濟效益較好的，2017年前轉企改制；經濟效益一般的，2018年前轉企改制；人員、資產規模較小或資不抵債、債權債務不清晰，基本不具備轉企條件的，2020年底前退出事業單位序列。

　　目前，中央一級正在抓緊審核轉企改制工作方案，積極推進改革。地方各級，內蒙古、黑龍江、浙江、安徽、河南、湖北、湖南、廣東、貴州、云南、甘肅、新疆等10多個省區已印發改革實施意見，其中遼寧、山東等省已基本完成省一級的改革任務。

　　強化公益、創新機制，不斷激發生機活力

　　隨著事業單位改革進入攻堅期，公益類事業單位管理和運行中存在的問題日益凸顯，總體規模偏大，布局結構不夠合理，管理行政化與服務營利性并存，自主權落實不到位，生機活力不足……迫切需要通過深化公益類事業單位改革加以解決。

　　5年來，各地區各部門積極推進公益類事業單位改革，創新體制機制，有力促進了公益事業發展：

　　——改革配套政策不斷完善。中央有關部門先后研究出臺了干部人事管理、創新機構編制管理、政府購買服務、財政支持、規范收入分配、推進養老保險制度改革、加強和改進黨的建設等一系列政策，解決了一些制約公益事業單位改革發展的問題。各類事業單位統一登記管理制度逐步完善，標準化、線上線下一體化有序推進，“雙隨機一公開”監管全面推開。事業單位新的改革管理制度框架正在形成，治理體系逐步完善。

　　——事業單位公益屬性不斷強化。公益屬性是事業單位的本質屬性。各地區各部門積極剝離事業單位的非公益性職能，大力破除事業單位逐利機制。上海等省市對公益類單位職能進行全面清理，明確公益一類與所辦企業脫鉤，公益二類所辦的與主業無關的企業也要脫鉤，劃清公益與市場經營的行為邊界。

　　——機構編制管理進一步創新。各級機構編制部門積極探索建立新型事業機構編制管理體系，實現審批制與備案制相結合、編制保障與購買服務相結合、事前審批與事中事后監督相結合。中央一級在有代表性的主要新聞單位試點人員編制總量管理，在中科院、國家測繪地理信息局等單位開展機構編制備案制管理試點。江蘇、湖北、河北、天津等省市結合衛生、教育等行業體制改革，推進公立醫院、高等院校人員總量管理改革試點，落實用人自主權，激發發展活力。

　　——法人治理結構試點不斷擴大。中央編辦會同相關部門，研究制定了事業單位章程范本，指導地方開展法人治理結構建設，明確了中央地方共同聯系試點單位，還對地方試點單位進行了指導。目前，大學章程、圖書館章程、博物館章程等實施工作順利推開，法人治理結構試點穩步推進。各地區按照中央部署要求，積極探索取消學校、科研院所、醫院等事業單位的行政級別，為打破事業單位行政化的籬笆，強化公益屬性探出了路子。

　　此外，教育、科技、文化、衛生等部門協同作戰，按照“分業推進”的方針，繼續深化行業體制改革，積極與事業單位改革做好銜接。

　　五年深化改革，五年破浪前行。事業單位改革破除利益堅冰，沖破機制藩籬，正以人民性為中心，朝著公益性目標鏗鏘奮進，人民對美好生活的向往正一步步變為現實。

　　《 人民日報 》（ 2017年10月18日 13 版）