作者 |北京師范大學政府管理學院院長、教授 章文光

　　10月17日，是第六個國家扶貧日，習近平對脫貧攻堅工作再作重要指示：各地區(qū)各部門務必咬定目標、一鼓作氣，堅決攻克深度貧困堡。

　　今年是新中國成立70周年，脫貧攻堅已到了決戰(zhàn)決勝、全面收官的關(guān)鍵階段。越是到緊要關(guān)頭，越不能松懈，越要有攻城拔寨、越溝邁壑的勇毅和篤行。如何確保高質(zhì)量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)？關(guān)鍵在于破除精準扶貧工作的難點，鞏固拓展脫貧攻堅成果。為此，人民論壇特別邀請北京師范大學政府管理學院院長、教授章文光進行對精準扶貧十大核心問題進行深度解析。思響哥推薦閱讀。

　　1精準扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略如何有效銜接？

　　從任務邏輯上看，精準扶貧是首要任務，鄉(xiāng)村振興是深化和保障。精準脫貧是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本前提，鄉(xiāng)村振興又是鞏固脫貧成果、提升脫貧質(zhì)量的有效手段。從范疇邏輯上看，精準扶貧解決絕對貧困，實現(xiàn)全面小康；鄉(xiāng)村振興解決相對貧困，實現(xiàn)共同富裕。從時間邏輯上看，要立足2020年和2050年這兩個時間節(jié)點，在全面脫貧基礎(chǔ)上實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

　　鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略側(cè)重于從頂層設計角度為農(nóng)村發(fā)展指明方向，是一個系統(tǒng)性工程，意在促進農(nóng)村經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)的全面發(fā)展和整體提升。精準扶貧從致貧的因素出發(fā)，針對不同原因，采取不同的扶貧措施，幫助每一個貧困戶脫貧，側(cè)重于微觀政策。

　　2精準扶貧面臨哪些執(zhí)行困境？

　　當前我國的精準扶貧政策執(zhí)行中容易出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象、“扭曲”問題、“府際關(guān)系”問題、“信貸壞賬”風險等，這主要是由于執(zhí)行主體的有限理性、執(zhí)行對象的多樣性和復雜性、執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)管低效以及執(zhí)行保障的配套缺乏所造成的。對此，只有完善中央與地方的銜接機制，推進培訓工作，加大監(jiān)管力度，強化保障機制，才能有效提升政策執(zhí)行效果。

　　3精準扶貧政策的“外部性”

　　政策間外部性是指同域政策間的沖突或協(xié)同，產(chǎn)生正向協(xié)同效應的稱為正外部性，產(chǎn)生負向沖突效應的稱為負外部性。精準扶貧政策間外部性主要是指扶貧領(lǐng)域內(nèi)各種政策之間的相互影響，在現(xiàn)實中經(jīng)常表現(xiàn)為政策頂層設計與實際執(zhí)行效果的協(xié)同或沖突。

　　精準扶貧政策密切干群關(guān)系，駐村工作隊創(chuàng)新基層治理機制，易地扶貧搬遷推進城鎮(zhèn)化進程，生態(tài)補償扶貧保護綠水青山……這些政策措施不僅改善了貧困地區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)條件以及生活狀況，而且?guī)�來了正向協(xié)同效應，屬于典型的精準扶貧政策間正外部性。

　　4精準扶貧過程中的政策協(xié)同

　　在精準扶貧工作中，“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”是實現(xiàn)脫貧目標的重要途徑，但部分地方政府由于擔心被生態(tài)環(huán)境指標“一票否決”，采取了“一刀切”式的方法，把區(qū)域內(nèi)導致污染的建筑材料生產(chǎn)企業(yè)全部關(guān)停，而達標的建筑材料生產(chǎn)企業(yè)又未能及時引進，使得危房改造、易地搬遷、基礎(chǔ)設施建設等所需的材料成本大幅上升，僅依靠生態(tài)補償?shù)霓D(zhuǎn)移支付無法推進精準扶貧的各項工作。針對這些問題，除了要尋求其他轉(zhuǎn)移支付的途徑外（如建立碳排放交易市場），更要增強生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能力，拓寬生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路。這就要求地方政府要創(chuàng)新方式方法，探索符合本地區(qū)實際的政策協(xié)同路徑。

　　5基于致貧原因的精準幫扶

　　總體來看，可以從國家、地區(qū)、個人三個層面著手，探索致貧原因，從而采取相應的幫扶措施。國家層面上，基本醫(yī)療保障體系、教育公平制度、就業(yè)與再就業(yè)引導機制的不完善，農(nóng)村居民最低生活保障、基本養(yǎng)老保險等覆蓋面不全，是致貧的主要原因。地區(qū)層面上，市場建設滯后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、自然資源缺乏以及資源開發(fā)不足，是致貧的深層次原因。個人層面上，貧困戶脫貧能力和脫貧意識不強，是致貧的內(nèi)在原因。基于此，可以從產(chǎn)業(yè)、教育、基礎(chǔ)設施建設、綜合保障、社會幫扶等方面著手，為精準扶貧提供思路。

　　6“五個一批”助力脫貧攻堅

　　發(fā)揮市場機制的作用，首先要引進優(yōu)秀人才，解決貧困地區(qū)人力資源短缺問題。可以通過提供土地、資金以及勞動力等方式，引導優(yōu)秀人才立足當?shù)刭Y源創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。其次要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品附加值。貧困地區(qū)主要以第一產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)品附加值低，利潤率不高，貧困戶增收效果不顯著。對此，應根據(jù)貧困地區(qū)的實際情況延伸產(chǎn)業(yè)鏈，大力發(fā)展加工業(yè)以及服務業(yè)，提高產(chǎn)品附加值，實現(xiàn)收益最大化。最后要增強市場敏感度，避免產(chǎn)品同質(zhì)化。貧困地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)多以政府為主導，輸出的產(chǎn)品容易出現(xiàn)同質(zhì)化問題。而市場價格多受供需關(guān)系影響，當供大于求時會導致產(chǎn)品積壓，降低貧困戶收入。對此，應尊重市場規(guī)律，根據(jù)供需關(guān)系選擇適合生產(chǎn)的產(chǎn)品。

　　7決勝脫貧攻堅背景下的“六個精準”實踐分析

　　當前階段的項目安排要更加注重幫扶措施的有效性。要加強產(chǎn)業(yè)項目的調(diào)研論證，不能讓“病急亂投醫(yī)”的項目盲目上馬以及“想當然”的項目隨意上馬，要著力破解項目造血功能不足、同質(zhì)化嚴重、商品化程度不高等現(xiàn)實困境，帶動貧困群眾走上經(jīng)濟內(nèi)生增長、自主脫貧致富的可持續(xù)發(fā)展道路。此外，實現(xiàn)項目科學安排和效果提升，要處理好充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的關(guān)系；要注重項目的市場化、組織化程度，發(fā)展產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)；要堅持以市場需求為導向，同時充分發(fā)揮政府在規(guī)劃引導、政策支持、市場監(jiān)管、法治保障等方面的積極作用。

　　8用好脫貧戶分類監(jiān)測鞏固脫貧成效

　　脫貧戶分類監(jiān)測要實現(xiàn)長期目標和短期目標的統(tǒng)一。習近平總書記在中共中央政治局第八次集體學習時強調(diào)，“打好脫貧攻堅戰(zhàn)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務。貧困村和所在縣鄉(xiāng)當前的工作重點就是脫貧攻堅，要保持目標不變、靶心不散、頻道不換”。這要求脫貧戶分類監(jiān)測既要著力于眼前脫貧攻堅的成效鞏固，也要考慮到未來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標實現(xiàn)，從服務于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新時代“三農(nóng)”工作的長遠角度出發(fā)，審慎調(diào)查研究并及時制定出臺相關(guān)政策。

　　9建立返貧風險預警機制化解返貧風險

　　扶貧部門要加強與各行業(yè)部門的互聯(lián)互通，探索建立返貧風險預警機制。一是關(guān)注因自然災害、意外事故、重大疾病而產(chǎn)生返貧風險的脫貧戶，特別是處于慢性病高發(fā)區(qū)域、自然災害多發(fā)區(qū)域的脫貧戶。二是關(guān)注脫貧戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，從生產(chǎn)、管理和銷售三個環(huán)節(jié)設立監(jiān)測指標，對生產(chǎn)經(jīng)營性收入占比較高的脫貧戶進行重點關(guān)注。三是關(guān)注脫貧戶的就業(yè)情況，特別是從事高危行業(yè)、家中勞動力有限的脫貧戶。四是關(guān)注脫貧戶的自身發(fā)展動力，尤其要關(guān)注收入略高于達標線的脫貧戶的內(nèi)生動力，杜絕“越幫越懶”現(xiàn)象產(chǎn)生。五是關(guān)注兜底保障政策不持續(xù)帶來的風險，重點關(guān)注轉(zhuǎn)移性收入占比較高的脫貧戶。

　　10群眾認可度是精準扶貧的“試金石”

　　習近平總書記指出，“扶貧工作必須務實，脫貧過程必須扎實，脫貧結(jié)果必須真實，讓脫貧成效真正獲得群眾認可、經(jīng)得起實踐和歷史檢驗”。群眾認可既是脫貧攻堅的重要導向，也是精準施策的實踐原則。脫貧成效如何，群眾是最終評判者。作為第三方評估貧困縣退出重要指標的群眾認可度，是決定精準扶貧成效的“試金石”。