江蘇省灌云縣檢察院干警開展法治進校園普法宣傳活動。吳晨光攝

　　◆新修訂的未成年人保護法直面突出問題，回應(yīng)社會關(guān)切，增強了法律剛性，同時，為未成年人保護法律體系未來的發(fā)展預(yù)留充分的空間。

　　◆新修訂的未成年人保護法進一步發(fā)展和完善了強制報告制度、密切接觸未成年人行業(yè)的從業(yè)查詢和禁止制度、國家監(jiān)護制度。

　　◆新修訂的未成年人保護法將于明年6月1日起施行，過渡期間，一方面是做好法律的宣傳，另一方面要建立好相應(yīng)的配套制度。

　　2020年10月17日，對于很多長期從事未成年人保護工作的“護苗人”來說，是一個難掩激動的日子。

　　這一天，十三屆全國人大常委會第二十二次會議通過了新修訂的未成年人保護法。

　　從2006年到2020年，時間跨越了 14年；從 72條到 132條，從6000多字到16000多字，內(nèi)容增加了一倍多；“有法可依”“更具操作性”的評價隨之而來……這一次，這部有著中國未成年人保護“小憲法”之稱的法律，將真正迎來它的閃光時刻。

1.三次審議后的變與不變

　　舉事必循法以動，變法者因時而化。

　　黨的十八大以來，黨中央對完善未成年人保護相關(guān)法律制度、改進未成年人保護工作提出了明確要求。因時而動，2018年9月，由全國人大社會建設(shè)委員會牽頭，正式啟動了未成年人保護法的修改工作。

　　“通常法律修改的思路是保持法律的穩(wěn)定，能不動就不動，但這次未成年人保護法的修改可以說是全面系統(tǒng)的修改。”未成年人保護法修訂工作顧問、專家建議稿起草牽頭人，北京師范大學(xué)教授宋英輝告訴記者，“之所以做全面系統(tǒng)的修改，主要還是適應(yīng)新時期社會主要矛盾的變化，個別條文修改很難滿足未成年人保護的現(xiàn)實需求，也很難全面總結(jié)過去積累的未成年人保護的有益經(jīng)驗。”

　　牽一發(fā)動全身。對于未成年人保護法的修訂，一方面，不局限于原有的法律規(guī)定，只要符合憲法，都可以根據(jù)需要作出相應(yīng)調(diào)整；另一方面，能細(xì)化的就盡可能細(xì)化，目前不宜細(xì)化的，就保持其原則性，為下一步探索留有空間。

　　立足現(xiàn)在——直面突出問題，回應(yīng)社會關(guān)切，把握當(dāng)下國情，總結(jié)有益經(jīng)驗，增強法律剛性；放眼未來——為未成年人保護法律體系未來的發(fā)展預(yù)留充分的空間。未成年人保護法修訂的主基調(diào)就此定下。

　　“可以說，未成年人保護法修訂期間，各方對進一步加強未成年人保護的認(rèn)識是高度一致的。”宋英輝說道。

　　變的是條文，不變的是保護未成年人的初衷。在宋英輝看來，新修訂的未成年人保護法條文增加了不少，條文的字?jǐn)?shù)也很多，章節(jié)也新增了兩章，但這些都是形式上的變化，更重要的是實質(zhì)內(nèi)容的變化。

　　“內(nèi)容變了，意味著未來在操作過程中，很多具體問題將實現(xiàn)‘有法可依’。”北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華對此解讀說，比如，什么是父母或者其他監(jiān)護人的職責(zé)？父母應(yīng)當(dāng)做什么、不能做什么？我國法律對此一直缺乏明確的規(guī)定，原來的未成年人保護法對此也只作了籠統(tǒng)規(guī)定。

　　新修訂的未成年人保護法不僅明確規(guī)定了父母或其他監(jiān)護人必須履行的10項具體職責(zé)，還明確規(guī)定了不得實施的11項具體行為。“這些規(guī)定對未來父母或其他監(jiān)護人更好履行監(jiān)護職責(zé)提供了法律支撐。”佟麗華表示。

　　以前，法院審判中幾乎不會引用未成年人保護法處理某個案件，因為規(guī)定得太籠統(tǒng)。“新修訂的未成年人保護法應(yīng)該是能夠成為處理具體案件或者具體事件的法律。”宋英輝表示。

　　過去，人們還常常習(xí)慣用“沒有牙齒的老虎”來形容未成年人保護法，認(rèn)為它規(guī)定很多，卻沒有規(guī)定違反規(guī)定后該如何處理。新修訂的未成年人保護法，在“法律責(zé)任”部分做了大量工作，比如規(guī)定相關(guān)企業(yè)違反法律后，輕則罰款，嚴(yán)重的停業(yè)整頓，直至吊銷營業(yè)執(zhí)照、吊銷相關(guān)許可證。在佟麗華看來，這都是最嚴(yán)厲的處罰，這些法律責(zé)任的規(guī)定將更有利于法律的落實。

　　直到最后一次該法通過前的評估會，全國人大代表、陜西省律師協(xié)會副會長方燕都還一直關(guān)注著發(fā)現(xiàn)成年人陪同未成年人共同入住酒店時，酒店經(jīng)營者應(yīng)該履行的法律責(zé)任。

　　“當(dāng)時的法律條文規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)可疑情況，酒店‘可以’向公安機關(guān)報告。”方燕告訴記者，“我后來提出將‘可以’改成‘應(yīng)當(dāng)’，因為‘可以’帶有選擇性質(zhì)，‘應(yīng)當(dāng)’則是一種法定義務(wù)，調(diào)整后能夠壓實酒店經(jīng)營者的責(zé)任，同時也給犯罪嫌疑人威懾和壓力。”

　　在新修訂的未成年人保護法中，方燕欣喜地看到她的建議被部分采納了，新修訂的未成年人保護法規(guī)定：旅館、賓館、酒店等住宿經(jīng)營者接待未成年人入住，或者接待未成年人和成年人共同入住時，應(yīng)當(dāng)詢問父母或者其他監(jiān)護人的聯(lián)系方式、入住人員的身份關(guān)系等有關(guān)情況；發(fā)現(xiàn)有違法犯罪嫌疑的，應(yīng)當(dāng)立即向公安機關(guān)報告，并及時聯(lián)系未成年人的父母或者其他監(jiān)護人。

　　從“可以”到“應(yīng)當(dāng)”，一個字詞的差別，體現(xiàn)了保護未成年人的初心、嚴(yán)謹(jǐn)與擔(dān)當(dāng)。

　　“應(yīng)該說，新修訂的未成年人保護法體現(xiàn)了人民的呼聲，體現(xiàn)了對未成年人保護利益最大化原則，為未成年人的健康成長營造了特別好的法治環(huán)境，也提供了強有力的法治保障，意義深遠(yuǎn)。”方燕對此評價道。

2.幾經(jīng)探索下的呼與應(yīng)

　　立法是對前期探索和努力最好的回應(yīng)。

　　在未成年人保護法修訂前，強制報告制度、入職查詢和從業(yè)禁止制度、國家監(jiān)護的“兜底”制度等，早就走在不斷探索的道路上，但因“于法無依”，而亟待法律確認(rèn)。

　　侵害未成年人犯罪持續(xù)上升，案件預(yù)防難、發(fā)現(xiàn)難、取證難的問題亟待破解，在一定程度上催生了強制報告制度的適用。

　　今年“六一”前夕，最高檢、公安部等九部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》，明確規(guī)定特定職業(yè)的從業(yè)人員在工作中發(fā)現(xiàn)性侵、虐待、欺凌、遺棄、拐賣等9類未成年人遭受不法侵害情形，應(yīng)當(dāng)立即向公安機關(guān)報案或舉報。不僅如此，強制報告制度在反家庭暴力法、國務(wù)院關(guān)于關(guān)愛保護留守兒童的政策中都有體現(xiàn)。

　　新修訂的未成年人保護法全面確立了強制報告制度，在總則部分就明確規(guī)定：國家機關(guān)、居民委員會、村民委員會、密切接觸未成年人的單位及其工作人員，在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形的，應(yīng)當(dāng)立即向公安、民政、教育等有關(guān)部門報告。

　　除了總則當(dāng)中明確負(fù)有報告義務(wù)的三類主體以外，新修訂的未成年人保護法在“家庭保護”一章，規(guī)定了父母或其他監(jiān)護人發(fā)現(xiàn)未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者其他合法權(quán)益受到侵犯，情況嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)立即向公安、民政、教育等部門報告；在“學(xué)校保護”一章，規(guī)定了對嚴(yán)重欺凌行為和性侵害、性騷擾未成年人等違法犯罪行為，學(xué)校應(yīng)當(dāng)及時向公安機關(guān)、教育行政部門報告；在“網(wǎng)絡(luò)保護”一章，規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)現(xiàn)用戶發(fā)布、傳播含有危害未成年人身心健康內(nèi)容信息的，應(yīng)該向網(wǎng)信、公安等部門報告，發(fā)現(xiàn)用戶利用其網(wǎng)絡(luò)服務(wù)對未成年人實施違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)向公安機關(guān)報告。

　　在江蘇省無錫市檢察院黨組書記、代檢察長朱良平看來，強制報告制度的落地實施，讓侵害未成年人案件有了法定的“偵查哨”。

　　與強制報告一起被提及的，還有侵害人身權(quán)益違法犯罪人員信息查詢和從業(yè)禁止制度。佟麗華告訴記者，未成年人密切接觸的單位發(fā)生的侵害未成年人權(quán)益案件更為隱蔽、更難發(fā)現(xiàn)，很多這類案件進入公眾視野往往都是因為偶發(fā)因素或者情節(jié)極其惡劣、后果特別嚴(yán)重。

　　據(jù)朱良平介紹，2019年，江蘇無錫檢察機關(guān)牽頭出臺入職查詢制度，建立入職查詢平臺。江蘇省無錫市惠山區(qū)、新吳區(qū)檢察院均建立了《密切接觸未成年人行業(yè)入職查詢和從業(yè)禁止機制》，切實做到預(yù)防“關(guān)口前移”、讓侵害不留死角。

　　今年9月18日，最高檢與教育部、公安部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于建立教職員工準(zhǔn)入查詢性侵違法犯罪信息制度的意見》，明確建立全國性的入職查詢制度。

　　為了減少“身邊的大人”給孩子們帶來的傷害，新修訂的未成年人保護法明確規(guī)定：密切接觸未成年人的單位招聘工作人員時，應(yīng)當(dāng)向公安機關(guān)、人民檢察院查詢應(yīng)聘者是否具有性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪記錄；發(fā)現(xiàn)其具有前述行為記錄的，不得錄用。

　　密切接觸未成年人的單位應(yīng)當(dāng)每年定期對工作人員是否具有上述違法犯罪記錄進行查詢。通過查詢或者其他方式發(fā)現(xiàn)其工作人員具有上述行為的，應(yīng)當(dāng)及時解聘。

　　同時，新修訂的未成年人保護法在“法律責(zé)任”部分明確規(guī)定了違反相關(guān)規(guī)定要承擔(dān)的法律責(zé)任：密切接觸未成年人的單位未履行查詢義務(wù)，或者招用、繼續(xù)聘用具有相關(guān)違法犯罪記錄人員的，由教育、人力資源和社會保障、市場監(jiān)督管理等部門按照職責(zé)分工責(zé)令限期改正，給予警告，并處五萬元以下罰款；拒不改正或者造成嚴(yán)重后果的，責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷營業(yè)執(zhí)照、吊銷相關(guān)許可證，并處五萬元以上五十萬元以下罰款，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。在侵害人身權(quán)益違法犯罪人員信息查詢領(lǐng)域，新修訂的未成年人保護法長出了牙齒，剛性十足。

　　疫情期間，出現(xiàn)了一些因監(jiān)護人無法行使監(jiān)護權(quán)而導(dǎo)致被監(jiān)護的未成年人出現(xiàn)風(fēng)險的事件，這引起了方燕的注意。2月1日，她同時向民政部和全國人大提交了《關(guān)于在新型冠狀病毒肺炎流行期間加強未成年人弱勢群體保護的建議》。隨后，民政部出臺了《關(guān)于做好因新冠肺炎疫情影響造成監(jiān)護缺失的兒童救助保護工作的通知》，要求對監(jiān)護人無法行使監(jiān)護權(quán)的未成年人，要由被監(jiān)護人所在地的村委會、居委會或者民政部門，提供每日必要的照料措施。通過這個規(guī)定，這些國家監(jiān)護舉措在全國范圍內(nèi)推廣。

　　今年出臺的民法典也將國家監(jiān)護法治化：因發(fā)生突發(fā)事件等緊急情況，監(jiān)護人暫時無法履行監(jiān)護職責(zé)，被監(jiān)護人的生活處于無人照料狀態(tài)的，被監(jiān)護人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門應(yīng)當(dāng)為被監(jiān)護人安排必要的臨時生活照料措施。

　　“新修訂的未成年人保護法再次重申了國家監(jiān)護的落實，充分彰顯了未成年人利益最大化的原則，體現(xiàn)了黨和政府人民至上的理念，非常有利于保護弱勢未成年人。”方燕表示。

　　“這些制度探索更多的都是司法政策，或者是改革試驗的一些經(jīng)驗做法，這次新修訂的未成年人保護法明確將其上升為了國家的法律制度。”佟麗華表示，“相信將來會為相關(guān)政府部門和司法機關(guān)更好的落實有關(guān)制度提供更強有力支持。”

3.司法實踐中的學(xué)與融

　　新修訂的未成年人保護法將于明年的6月1日開始正式施行，對孩子們來說，它還被賦予另一個暖心的意義——一個給孩子們的“六一”兒童節(jié)“大禮包”。

　　“新修訂的未成年人保護法可以讓孩子們知道他們能享受的權(quán)利有什么，權(quán)利的界限在哪兒。”方燕表示，而知曉一切權(quán)利的前提，是孩子們對法律要了解，普法宣傳非常重要。

　　“一方面是宣傳的問題，另外也涉及到一些配套制度建立的問題。”佟麗華表示，“新修訂的未成年人保護法涉及到家庭、學(xué)校、企業(yè)等多個主體，之所以設(shè)置比較長的過渡時間，就是讓這些主體能夠作好準(zhǔn)備。”

　　“任重而道遠(yuǎn)，不是說法律一出臺，頃刻間原來存在的所有問題就都消散了。”方燕說道，“新修訂的未成年人保護法為未成年人保護提供了更好的法治保障，但是具體落地實施還需要全社會方方面面努力。后續(xù)實施中，如果發(fā)現(xiàn)不完善的地方，還得繼續(xù)完善。”

　　宋英輝認(rèn)為，確保新修訂的未成年人保護法順利實施，整個社會的理念首先應(yīng)該進行轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)堅持最有利于未成年人的原則，將未成年人的身心都能健康成長作為目標(biāo)履行職責(zé)。

　　“各部門的銜接聯(lián)動機制要建立好，專業(yè)的人員要配備齊全，整個社會的支持體系要跟得上……真正把未成年人保護法落到地還有很多工作需要做。”宋英輝說，“新修訂的未成年人保護法對家庭教育、學(xué)校教育等都提出了更高的規(guī)范和要求，但是可以看到，專業(yè)人員缺乏已經(jīng)成為了當(dāng)前最大的短板，無論是家庭教育領(lǐng)域，還是心理專業(yè)，亦或是監(jiān)測評估方面的專業(yè)人員，都是非常匱乏的，這就需要政府加大投入。”

　　宋英輝特別強調(diào)了檢察機關(guān)在落實新修訂的未成年人保護法方面的作用。他表示：“希望檢察機關(guān)發(fā)揮好監(jiān)督和推動作用，保證新修訂的未成年人保護法真正能夠落地。”

　　在朱良平看來，未成年人保護法修訂后，檢察機關(guān)不僅要具體辦理未成年人刑事、民事、行政及公益訴訟案件，監(jiān)督未成年人刑罰的執(zhí)行，進行或者參與罪錯未成年人分級干預(yù)工作，還要結(jié)合案件辦理履行法律監(jiān)督職能。

　　“檢察機關(guān)在未成年人保護中發(fā)揮的作用和空間越來越大，責(zé)任越來越重。”朱良平表示。

　　朱良平對記者說，新修訂的未成年人保護法從國家層面建立強制報告、國家監(jiān)護等制度，這為檢察機關(guān)開展相關(guān)工作提供了制度保障，包括檢察機關(guān)在內(nèi)的相關(guān)職能部門和人員都必須積極貫徹落實。

　　“無錫檢察機關(guān)先行先試，多項工作經(jīng)驗做法在未成年人保護法中已被全面吸納。”朱良平表示，仍要對標(biāo)新修訂的未成年人保護法，及時摒棄與新法不符合的規(guī)定和做法，細(xì)化工作機制，與新修訂的未保法保持一致的同時，加大推動落實力度。

　　“檢察機關(guān)要加強學(xué)習(xí)、宣傳和培訓(xùn)，全面掌握、正確理解新未成年人保護法的具體規(guī)定，以高度的政治自覺、法治自覺和檢察自覺積極主動地履行好未成年人保護的檢察職責(zé)。”朱良平告訴記者，“同時，檢察機關(guān)也將加強與各部門的溝通，積極推動未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制建設(shè)，形成未成年人保護的合力。”

　　（本報見習(xí)記者單鴿 郭璐璐 鐘心宇）