優(yōu)化改進(jìn)執(zhí)法方式避免“大炮轟小鳥”

　　交通運(yùn)輸部印發(fā)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法意見

　　核心閱讀

　　《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的意見》重點(diǎn)聚焦執(zhí)法隊伍中存在的宗旨不牢、作風(fēng)不優(yōu)、本領(lǐng)不強(qiáng)、擔(dān)當(dāng)不力、執(zhí)法不廉等問題，堅持規(guī)范指導(dǎo)和監(jiān)督管理雙向發(fā)力，指導(dǎo)各地從牢固樹立執(zhí)法為民理念、著力錘煉過硬執(zhí)法作風(fēng)、切實(shí)規(guī)范執(zhí)法行為、夯實(shí)基層執(zhí)法基本功、嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)問責(zé)五個方面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

　　□ 本報記者　　　　 徐偉

　　□ 本報見習(xí)記者 劉欣

　　堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，是全面推進(jìn)依法治國的基本要求。近日，交通運(yùn)輸部印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的意見》（以下簡稱《意見》），維護(hù)交通運(yùn)輸從業(yè)人員合法權(quán)益，促進(jìn)交通運(yùn)輸持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。

　　《意見》要求，著力轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，優(yōu)化執(zhí)法方式，規(guī)范執(zhí)法行為，提高素質(zhì)能力，嚴(yán)肅執(zhí)法風(fēng)紀(jì)，加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)，切實(shí)提升交通運(yùn)輸治理能力和治理水平，為加快建設(shè)交通強(qiáng)國提供有力法治保障。

　　嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

　　4月30日，交通運(yùn)輸部印發(fā)《交通運(yùn)輸執(zhí)法領(lǐng)域突出問題專項整治行動方案》，決定在全國交通運(yùn)輸系統(tǒng)開展為期6個月的執(zhí)法領(lǐng)域突出問題專項整治行動。推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法既是落實(shí)執(zhí)法領(lǐng)域突出問題專項整治行動的重要內(nèi)容，也是鞏固專項整治成效、推進(jìn)交通運(yùn)輸行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。

　　交通運(yùn)輸部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，《意見》重點(diǎn)聚焦執(zhí)法隊伍中存在的宗旨不牢、作風(fēng)不優(yōu)、本領(lǐng)不強(qiáng)、擔(dān)當(dāng)不力、執(zhí)法不廉等問題，堅持規(guī)范指導(dǎo)和監(jiān)督管理雙向發(fā)力，指導(dǎo)各地從牢固樹立執(zhí)法為民理念、著力錘煉過硬執(zhí)法作風(fēng)、切實(shí)規(guī)范執(zhí)法行為、夯實(shí)基層執(zhí)法基本功、嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)問責(zé)五個方面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。同時，作為《意見》的配套制度，交通運(yùn)輸部還同步將《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員職業(yè)道德規(guī)范》《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法禁令》《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法風(fēng)紀(jì)規(guī)范》作為《意見》附件印發(fā)，著力提升執(zhí)法權(quán)威和執(zhí)法形象。

　　中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長、鄭州大學(xué)法學(xué)院教授沈開舉說，《意見》是全面貫徹落實(shí)法治政府建設(shè)的要求。印發(fā)《意見》對于全面貫徹法治政府建設(shè)實(shí)施綱要，特別是五年規(guī)劃意義重大。

　　天津大學(xué)講席教授、天津大學(xué)國家制度與國家治理研究院副院長熊文釗指出，《意見》的針對性較強(qiáng)，聚焦人民群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法頑疾和作風(fēng)問題，有針對性地提出執(zhí)法人員職業(yè)道德規(guī)范、執(zhí)法禁令、執(zhí)法人員風(fēng)紀(jì)規(guī)范來維護(hù)保障交通運(yùn)輸從業(yè)人員的合法權(quán)益，從職業(yè)道德、風(fēng)紀(jì)要求的角度去規(guī)范執(zhí)法行為，同時可以加強(qiáng)監(jiān)督和問責(zé)，并通過十條禁令，以禁止性規(guī)范的方式嚴(yán)禁不規(guī)范執(zhí)法行為的出現(xiàn)。

　　“雖然《意見》是在6個月的專項整治行動期間提出的，但需要讓相關(guān)措施常態(tài)化。”熊文釗說。

　　四個方面優(yōu)化執(zhí)法方式

　　記者注意到，在牢固樹立執(zhí)法為民理念方面，《意見》明確提出要優(yōu)化改進(jìn)執(zhí)法方式。

　　交通運(yùn)輸部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，優(yōu)化執(zhí)法方式具體包括四個方面的內(nèi)容：一是堅持過罰相當(dāng)。執(zhí)法人員作出的處罰決定應(yīng)當(dāng)與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)，勿用“大炮轟小鳥”，避免畸輕畸重；二是要推行輕微違法行為不予處罰；即對于符合條件的輕微違法行為，要依法不予處罰；三是推廣說理式執(zhí)法，堅持處罰與教育相結(jié)合，落實(shí)“誰執(zhí)法、誰普法”普法責(zé)任制，爭取當(dāng)事人對執(zhí)法決定的理解、認(rèn)同、支持；四是寓服務(wù)于執(zhí)法，將便民為民服務(wù)舉措融入執(zhí)法工作中，既引導(dǎo)市場主體守法經(jīng)營，又讓從業(yè)人員感受到執(zhí)法的溫度。

　　沈開舉說，優(yōu)化改進(jìn)執(zhí)法方式的具體內(nèi)容均是對新修訂的行政處罰法的貫徹落實(shí)。以推行輕微違法行為不予處罰為例，新修訂的行政處罰法第三十三條明確規(guī)定，違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。

　　行政處罰不是為罰而罰，行政處罰法是為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施。熊文釗說，依據(jù)處罰與教育相結(jié)合、過罰相當(dāng)?shù)然�本原則，對于故意擾亂交通秩序、嚴(yán)重違法的行為，確實(shí)應(yīng)該給予嚴(yán)厲處罰。但對于輕微、對社會沒什么危害性的違法行為，若事事都處罰，會加大交通運(yùn)輸從業(yè)人員負(fù)擔(dān)，反而不符合規(guī)范市場秩序、更好地促進(jìn)社會穩(wěn)定等執(zhí)法理念的要求。同時，也會降低違法行為人受到行政處罰后的恥辱感，達(dá)不到處罰與教育相結(jié)合的目的。

　　那么該如何認(rèn)定輕微違法行為呢？對此，沈開舉認(rèn)為，一方面是嚴(yán)格遵守相關(guān)法律的規(guī)定進(jìn)行認(rèn)定，另一方面執(zhí)法人員在法定范圍內(nèi)有一定的自由裁量權(quán)。而若相關(guān)人員認(rèn)為自己屬于輕微違法行為不罰的情形，對執(zhí)法人員作出的處罰決定存在異議時，可以申請復(fù)議，或者提起行政訴訟。

　　談到優(yōu)化執(zhí)法方式的意義，沈開舉說，這是全面準(zhǔn)確貫徹落實(shí)行政處罰法規(guī)定的具體體現(xiàn)，可以約束行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，可以更好地保護(hù)公民法人和其他組織合法權(quán)益的，有利于維護(hù)正常的行政管理秩序等。

　　而對于如何更好地優(yōu)化執(zhí)法方式，熊文釗認(rèn)為，“優(yōu)化執(zhí)法方式，要從根本上改變考核的指揮棒。”如考核執(zhí)法人員的標(biāo)準(zhǔn)更注重其服務(wù)質(zhì)量和效果，加強(qiáng)監(jiān)督和問責(zé)等，督促執(zhí)法人員主動轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，提高執(zhí)法能力，優(yōu)化執(zhí)法方式。

　　源頭清理亂罰款問題

　　《意見》明確要組織清理不合理罰款規(guī)定。交通運(yùn)輸部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，清理不合理罰款規(guī)定是國務(wù)院作出的重要部署安排。

　　這位負(fù)責(zé)人介紹說，目前，交通運(yùn)輸部正在組織開展對交通運(yùn)輸領(lǐng)域涉及行政處罰的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，以既充分論證罰款額度的合理性、又堅守安全監(jiān)管底線為原則，綜合考慮違法行為危害后果、當(dāng)事人承受能力、安全風(fēng)險隱患等因素，提出了相關(guān)處罰規(guī)定的修改意見，從源頭上清除和治理亂罰款問題。

　　同時，也要定期組織對處罰規(guī)定開展評估，對評估發(fā)現(xiàn)的明顯過罰不當(dāng)、缺乏針對性實(shí)用性、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要等的處罰規(guī)定，及時按照立法權(quán)限自行或者建議有權(quán)機(jī)關(guān)修改、廢止。

　　根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。沈開舉強(qiáng)調(diào)，需要注意的是，地方性法規(guī)的規(guī)定不能與上位法的規(guī)定相抵觸，如罰款幅度超過上位法的規(guī)定；不能為了方便，擅自削減一些必要程序，如某些情形下的公開聽證；不能搞一些內(nèi)部規(guī)定，如實(shí)行“月票制”，一定時間內(nèi)交多少錢就不再處罰；不能實(shí)行地方保護(hù)主義，如專挑外地車輛罰等等，這些都是不合理罰款規(guī)定，有些甚至不合法，需要依法進(jìn)行修改或者廢止。

　　《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法禁令》中規(guī)定，嚴(yán)禁趨利執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離制度，禁止下達(dá)或者變相下達(dá)罰沒款指標(biāo)，禁止亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派。

　　此外，《意見》在嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)問責(zé)方面明確提出加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。對于發(fā)現(xiàn)的涉嫌亂罰款、違規(guī)執(zhí)法、以權(quán)謀私、失職瀆職、權(quán)錢交易等問題，按照有關(guān)規(guī)定移交相關(guān)部門依法嚴(yán)肅查處追責(zé)。

　　熊文釗強(qiáng)調(diào)，相關(guān)執(zhí)法人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)行政處罰法的規(guī)定，嚴(yán)格按照行政處罰的程序來執(zhí)法，一旦發(fā)現(xiàn)亂罰款、違法執(zhí)法等行為應(yīng)該予以監(jiān)督和問責(zé)，進(jìn)而推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

　　避免趨利執(zhí)法，除了對執(zhí)法人員的教育、培訓(xùn)、監(jiān)督、問責(zé)等，更要從根上做起。沈開舉認(rèn)為，一方面要堅決杜絕任何形式的行政罰款財政返還等逐利執(zhí)法現(xiàn)象；另一方面要為執(zhí)法人員提供足額財政保障，尤其是為基層一線執(zhí)法人員提供財政保障。

　　交通運(yùn)輸有跨地域性的特征，不同地方的規(guī)定可能差別很大。熊文釗說，落實(shí)好《意見》的精神和規(guī)范，對于提升交通運(yùn)輸治理能力和治理水平意義重大，但真正要將《意見》落實(shí)落細(xì)，需要交通運(yùn)輸部門扎扎實(shí)實(shí)來推動，可以會同相關(guān)部門及有關(guān)地方，積極形成一個協(xié)同和長效機(jī)制。