事業(yè)單位人事改革引關注 未來目標直指“全員聘用”

　　事業(yè)單位承擔了歷次機構改革的成本。未來十年，事業(yè)單位人事制度改革將堅持科學化、民主化、制度化的改革方向　　

　　近日，胡錦濤強調要抓住當前干部群眾反映突出的重點難點問題，毫不動搖地推進干部人事制度改革，既要積極探索創(chuàng)新，又要穩(wěn)妥有序推進。習近平也要求在建立健全科學的選人用人機制上邁出更大步伐、取得更大成效。《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》印發(fā)后，連日來從中央組織部召開貫徹落實座談會，到胡錦濤、習近平分別作出批示，動作之大，速度之快，令人關注。

　　據有關專家介紹，《規(guī)劃綱要》提出的基本目標之一是“深化分級分類管理，健全干部人事制度體系”，其中，完善符合事業(yè)單位特點的分類管理制度是任務之一；而統(tǒng)籌推進事業(yè)單位人事制度改革，被《規(guī)劃綱要》以單項列明，對“深化事業(yè)單位人事制度改革”提出了明確要求，未來十年的改革路徑已經清晰。

　　“事業(yè)單位承擔了歷次機構改革的成本，其本身的改革也因之而異常復雜”，人力資源和社會保障部人事科學研究院院長吳江在接受《瞭望》新聞周刊采訪時說，根據中央精神，深化事業(yè)單位人事制度改革，要按照加快推進事業(yè)單位分類改革的總體要求，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點，創(chuàng)新管理體制，轉換用人機制，形成權責清晰、分類科學、機制靈活、監(jiān)管有力，符合事業(yè)單位特點的人事制度。

　　16字原則

　　“事業(yè)單位改革能走多遠，很大程度上取決于其人事制度改革的進展”，國家行政學院公共管理教研部汪玉凱教授這樣形容事業(yè)單位人事制度改革的重要性，“事業(yè)單位改革即使取得了一些突破，如果沒有人事制度改革的跟進，也會發(fā)生倒退。”

　　高層對深化事業(yè)單位人事制度改革定下“權責清晰、分類科學、機制靈活、監(jiān)管有力”16字原則，勾勒出事業(yè)單位人事制度改革的整體輪廓。

　　權責清晰，首先牽涉到事業(yè)單位與政府的責權劃分。“目前事業(yè)單位存在兩大問題。一是將單位利益凌駕于公共利益之上，比如公立醫(yī)院看病難看病貴、義務教育學校擇校亂收費；二是事業(yè)單位行政化趨勢嚴重，很多單位還有行政級別，領導選任、人員考核完全套用政府系統(tǒng)的干部人事制度，與實際相脫節(jié)，并導致收入分配差距拉大”，汪玉凱說，這都和政府與事業(yè)單位之間的責權不清有關。

　　吳江認為，政事分開的核心是劃清政府與事業(yè)單位之間的權力邊界，分清決策權和執(zhí)行權、生產權。“下放權限，讓事業(yè)單位享有充分的人事自主權”。

　　機制靈活，強調了人事制度要符合事業(yè)單位的特點。目前我國共有130多萬戶事業(yè)單位，主要為醫(yī)院、學校、科研院所、媒體等；有3000多萬名事業(yè)單位從業(yè)人員，占公共部門就業(yè)人數的41%，這其中61%的人員是受過良好教育的專業(yè)技術人員。教育、衛(wèi)生和農技服務從業(yè)人員三項相加，占總人數的3/4，其中教育系統(tǒng)人員即達到一半左右。事業(yè)單位因其公益性的組織屬性而顯示出與政府、企業(yè)不同的鮮明特點。

　　“與企業(yè)相比，事業(yè)單位強調的是為廣大人民群眾提供公共服務產品，有較強的公益性，并且具有一定的壟斷性和強制性”，吳江說，“這就決定了事業(yè)單位的人事制度改革，并不是一個單位自己可以決定的事情，而須在廣大人民群眾的監(jiān)督和參與下、在法律規(guī)范的框架內進行。”

　　與政府相比，事業(yè)單位的從業(yè)人員從事的是知識性、技術性工作，有相對的獨立性、靈活性和創(chuàng)造性。而且，事業(yè)單位涉及的行業(yè)、類型很多，很難想象將教授、醫(yī)生、演員、運動員覆蓋于一種考核評價制度之下。“事業(yè)單位人事制度應該‘一事一法’，即每個單位都應有符合自己特點的人事法則”，吳江說。

　　由于事業(yè)單位公益性的組織屬性和靈活性特點，事業(yè)單位人事制度，無論是領導班子和領導人員選任、考核評價，還是工作人員聘用、考核，都要充分考慮到不同行業(yè)、不同類型事業(yè)單位的具體特點。“這就是‘符合事業(yè)單位特點的分類管理制度’的含義所在”，汪玉凱表示。

　　監(jiān)管有力，則是明確誰來監(jiān)管事業(yè)單位。事業(yè)單位的資產是國家的，資金出自公共財政，服務對象是公眾。因此，政府和公眾要對事業(yè)單位進行有效監(jiān)管。

　　“公共服務的產品質量要受百姓的監(jiān)督；政府要監(jiān)管事業(yè)單位的國有資產保值，并保證其用途的正確性和支出的有效性，還要對事業(yè)單位從業(yè)人員的資質進行監(jiān)督，確保不違規(guī)違紀”，吳江說。

　　分類之難

　　無論是從人事制度改革自身，還是從事業(yè)單位的整體改革來觀察，“科學分類”，都是改革的“命門”。正如中央編辦領導接受本刊采訪時曾說的：分類最難。難在幾乎所有的事業(yè)單位都不同程度地“沾了經營”。

　　根據目前的現(xiàn)實情況，我國的事業(yè)單位大體可以分為三類。

　　第一類是主要承擔行政職能的事業(yè)單位，改革目標是逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構。目前一些實行“參照公務員管理”的事業(yè)單位，其中一部分都具有行政執(zhí)法權，履行行政管理職能。“此類事業(yè)單位行政色彩濃重的，應該回到政府體系，人事制度回歸公務員序列”，汪玉凱說。

　　第二類是主要從事生產經營活動的事業(yè)單位，改革目標是逐步轉為企業(yè)，走向市場。

　　第三類是主要從事公益服務的事業(yè)單位，改革目標是整合資源，強化公益屬性，加強政府監(jiān)管。這一類事業(yè)單位量大面寬。

　　“即使是公益性的，也分純公益和準公益。前者，如義務教育階段中小學、公共衛(wèi)生防疫等行業(yè)的事業(yè)單位，應由財政絕對包干；后者，如各大公立醫(yī)院、大學等，則可以允許其運用市場化的機制來運作”，汪玉凱說，“但前提是為了更好地提供公共服務，而不是以單純盈利為目的。政府應嚴格約束、控制這個‘度’。”

　　大體的類型有了，但是如何認定某個具體的單位到底屬于哪一類，卻并不容易。比如新聞出版單位，雖然有經營項目，但如果其主要職能是政府宣傳，那是算公益類，還是經營類？再如一些行政附屬單位，如統(tǒng)計、培訓、信息服務等機構，有行政職能，也有經營項目，是回歸政府體系，還是轉為企業(yè)？

　　“分類改革之所以推動艱難，還有另一個原因——未定性先分類”。吳江說，現(xiàn)在的分類方法是根據“存量”的現(xiàn)實情況來分的，而不是從事業(yè)單位的屬性來分的。“事業(yè)單位本來就是圍繞著公共利益來設立的，現(xiàn)在有些事業(yè)單位卻變成了為政府財政減負、解包袱而成立。因此首先應該明確哪些是應該回歸公共部門的”，吳江說，“如果這個類分不好，那么下一步人事制度改革中的‘聘用合同’就會性質不明”。

　　全員聘用

　　12月18日召開的全國人力資源和社會保障工作會議傳出信息，未來我國將繼續(xù)推行聘用制度，爭取2010年在全國全面建立聘用制度。

　　自2002年起，我國開始試行聘用制，推行面不斷擴大。據統(tǒng)計，全國實行聘用制度的單位占事業(yè)單位總數的比例從2004年的36%，2006年的51%，2008年的74%，逐步增加到2009年的80%。未來的目標直指“全員聘用”。

　　“實行全員聘用制以后，再進事業(yè)單位的‘新人’將不會再有‘終身制’了”，汪玉凱說，“這將大大緩解目前事業(yè)單位從業(yè)人員多種身份并存、身份歧視等現(xiàn)象”。

　　正式編制、事業(yè)編制、聘用合同制、臨時工，一個事業(yè)存在多少種“身份”的員工，便會產生多少種形式的考核方式、薪資標準。現(xiàn)實中，合同工、臨時工與編內員工在收入分配方面、福利待遇等方面的差異也越來越明顯。完善事業(yè)單位收入分配制度，與建立健全考核辦法，成為改革的焦點之一。

　　與此同時，由于人民群眾公共服務需求的增加，事業(yè)單位所提供的公共服務產品相應猛增，事業(yè)單位“編外編”、編制混亂成了普遍現(xiàn)象。

　　“編制，是事業(yè)單位人事制度改革的瓶頸。編制規(guī)模的擴大，無論如何也趕不上事業(yè)單位的發(fā)展速度”，吳江說，大家都發(fā)現(xiàn)了編制內用人備受束縛，一用就“死”，用人自主權難以落實。所以現(xiàn)在很多單位即使有編制也不用，而喜歡用聘用合同制，這折射出事業(yè)單位的客觀需求和編外用人的大勢所趨。“因此需要放開編制，讓單位根據‘事’與‘費’自主決定人員多少”。

　　在受訪專家看來，“封住存量”，實行“老人老辦法、新人新辦法”，是“編制”與“聘用”之間過渡的最好辦法。要按照中央要求，逐步健全以合同管理為基礎的事業(yè)單位用人機制，探索不同行業(yè)、不同類型事業(yè)單位實行聘用合同制的具體辦法；完善崗位設置管理制度，全面推行公開招聘和競爭上崗。同時，建立事業(yè)單位人員編制總量調控體系，進一步加強和規(guī)范機構編制管理。

　　另據了解高層信息的專家透露，事業(yè)單位領導人員選拔任用制度也將進一步完善，委任、聘任、選任等方式，將完全取代過去一枝獨秀的“委任”制。

　　“這表明，事業(yè)單位領導選拔方式在科學性、民主性方面將有進步。同時，制定符合不同行業(yè)特點的事業(yè)單位領導班子和領導人員綜合考核評價辦法，也將避免政府官員考評體系僵硬套用于事業(yè)單位的弊端”，汪玉凱說。

　　改革的焦點還有事業(yè)單位人事管理法規(guī)體系建設。目前在我國，行政機關有《公務員法》，企業(yè)有《勞動法》《勞動合同法》，唯獨事業(yè)單位沒有一套整體的人事管理法律法規(guī)，人事管理的單項政策規(guī)定也不健全。

　　據了解，“事業(yè)單位人事管理條例”正在制定之中。這一條例在人事部時期已經開始起草，2007年大部制改革后，此項工作移至人力資源和社會保障部。目前，這一條例正在國務院法制辦征求意見。

　　“這是一部事業(yè)單位人事管理總章程性質的行政法規(guī)，它立足于確定基本制度、規(guī)范基本環(huán)節(jié)、解決基本問題，將為建立系統(tǒng)性的事業(yè)單位人事管理制度奠定堅實基礎”，吳江說，按照崗位管理的要求，條例將逐步制定和完善貫穿于人員“進、管、出”各個環(huán)節(jié)的管理制度，如崗位設置、人員聘用、考核、培訓、獎懲、工資福利、退休、人事爭議，等等。

　　“目前來看，關鍵在于配套政策。比如健全事業(yè)單位社會保障制度，以及與人員流動相關的社保接轉、檔案管理等多方面政策”，吳江表示。

　　“制定條例，可以將事業(yè)單位過去十幾年改革的成功經驗固定化、法律化，最大限度地減少人為因素影響，保持事業(yè)單位人事制度的穩(wěn)定性和長期性”，汪玉凱說。

　　據悉，這一條例將于未來一至兩年內出臺，并逐步完善。（文/《瞭望》新聞周刊記者楊琳）

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